Бюджетный федерализм в РФ

Содержание

Введение………………………………………………………………………..1

1. Теория бюджетного федерализма…………………………………...2

2. Экономический федерализм в РФ………………………………….12

1.  Экономическая сущность бюджетного федерализма…………………..12

2.  Этапы становления российского бюджетного федерализма……..........14

3.  Перспективы развития российского бюджетного федерализма………18

3. Зарубежные модели экономического федерализма……………….21

1.  Американская модель бюджетного федерализма………………………21

2.  Элементы бюджетного федерализма в ФРГ ……………………………23

4. Основные различия и сходства между моделями бюджетного федерализма в России и за рубежом………………………………………....26 
   

Заключение…………………………………………………………………….30 

Список литературы………………………………………………………..…..33

Введение

   Все бюджеты, входящие  в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений. 
   Понятие «межбюджетные отношения» впервые появилось именно в БК РФ (гл. 16 ст. 129—142).  
   В ст. 129 БК РФ межбюджетные отношения  определены как отношения, возникающие между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения полномочий и закрепления бюджетных правомочий, соблюдение прав, обязанностей и ответственности органов власти в области организации бюджетного процесса.        
Реализация межбюджетных отношений связана с формированием и исполнением бюджета различного уровня бюджетной системы и осуществлением бюджетного регулирования.  
Развитие межбюджетных отношений связано с развитием бюджетного федерализма в России, базирующегося на ст. 71, 72, 73 Конституции РФ. Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999—2001 гг. была одобрена в 1998 г. и реализуется до настоящего времени.

Также опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться по крайней мере три условия, а именно:

• однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
• наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;
• вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с ис­пользованием механизма межбюджетных отношений.

В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной. Поэтому неудивительно, что множество дискуссий, так или иначе затрагивает сложную проблему федерализма и разделения политических и финансовых полномочий. В настоящее время ведутся различные переговоры на тему развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в странах мира.

Глава 1 Теория бюджетного федерализма 

На практике общественный сектор большинства стран представляет собой структуру с несколькими  уровнями управления. Объяснить взаимоотношения  между уровнями бюджетной системы  и определить пути их наиболее рационального  построения призвана теория бюджетного (фискального) федерализма. Федерализм в данном случае подразумевает наличие  как минимум одного обособленного  бюджетного уровня на субнациональном  уровне.

Теория бюджетного федерализма  основана на так называемой теореме  децентрализации, сформулированной американским экономистом У. Оутсом. Для локальных общественных благ, потребление которых осуществляется географически локализованным подмножеством всего населения и для которых издержки производства любого уровня выпуска властями каждого административно-территориального образования одинаковы и равны издержкам центрального правительства, всегда более эффективно, или, по крайней мере, не менее эффективно, их обеспечение на местном уровне. Субнациональные власти, получая более полную информацию о потребностях населения, имеют больше возможностей в предоставлении оптимального соотношения налогового бремени и общественных благ. Иными словами, уровень власти, находящийся ближе всего к потребителям бюджетных услуг, способен обеспечить наиболее эффективное расходование бюджетных средств (эффективность затрат) для удовлетворения местных нужд, что позволяет ему оказывать целый ряд бюджетных услуг на уровне, на котором возможен наиболее полный учет конкретных потребностей местного населения и на котором выгоды от этих услуг окупают стоимость, которую готовы оплачивать получатели. Тем самым достигается Парето-эффективный уровень производства, который не могут обеспечить центральные органы власти, если соблюдаются следующие условия:  
1) издержки предоставления общественных услуг одинаковые для центральных и субнациональных уровней власти, т. е. отсутствует экономия на масштабе; 
2) произведенные на территории конкретной юрисдикции общественные блага полностью потреблены населением этой юрисдикции, т. е. отсутствуют внешние эффекты;  
3) предпочтения населения местных сообществ сильно различаются между собой (учет местных потребностей может приводить к значительному удорожанию централизованного предоставления общественных услуг).

В модели Оутса остается, тем не менее, неясным вопрос о  причинах распределения экономических  агентов между территориями таким  образом, что их предпочтения будут  схожи в одном административно-территориальном  образовании, но различны между территориями. Гипотеза, объясняющая это явление, была предложена еще в 1956 г. американским экономистом Ч. Тибу. Гипотеза Тибу («голосование ногами») заключается в том, что экономические агенты выбирают административно-территориальную единицу, в которой им будет обеспечен уровень локального общественного блага, и уровень налогового бремени, в наибольшей степени соответствующий их предпочтениям.

Однако на практике существует несколько факторов, ограничивающих описанную Тибу фискальную миграцию. Во-первых, смена места жительства связана с издержками. Во-вторых, внешние эффекты могут привести к тому, что издержки перемещения  не всегда полностью ложатся на экономических  агентов, меняющих место жительства (например, иммиграция значительного  количества населения может вести  к издержкам, которые несут местные  жители). В-третьих, в реальности практически  не встречается идеальных локальных  благ. Другими словами, локализация  выгод от общественного блага  не бывает абсолютной. В-четвертых, практически  невозможно привести административно-территориальное  деление в соответствие с экономически оптимальными условиями производства локальных публичных благ.

Дополнительной предпосылкой эффективности бюджетного федерализма  является предположение Бреннана и  Бьюкенена, согласно которому конкуренция  между различными уровнями власти (вертикальное разделение властей), а также между  юрисдикциями одного уровня власти создает  институциональные ограничения  на чрезмерное вмешательство государства в частный сектор экономики. Существует также ряд исследований, демонстрирующих положительную связь фискальной децентрализации с повышением эффективности общественного сектора, темпами экономического роста, снижением межрегиональных диспропорций в уровне жизни.

Помимо очевидных преимуществ фискальная децентрализация связана также и с рядом негативных последствий:

• дисбаланс между доступными нижестоящим властям ресурсами и закрепленными за ними расходными полномочиями (вертикальная несбалансированность бюджетной системы);
• межрегиональная дифференциация чистых фискальных выгод — разницы между объемом получаемых выгод от предоставления субнациональных общественных благ и уровнем осуществляемых налоговых платежей; такая дифференциации приводит к нарушению принципа территориальной справедливости, предполагающего наличие равного доступа индивидов и фирм к общественным благам вне зависимости от их географического положения;
• для высокой степени децентрализации характерно наличие горизонтальных фискальных внешних эффектов, связанных, прежде всего, со стремлением региональных и местных властей к достижению собственных целей за счет других территорий (проявлением экстерналий такого рода является недобросовестная налоговая конкуренция, экспорт налогового бремени и т.д.).

Таким образом, суть бюджетного (или в более широком смысле — экономического) федерализма заключается  в том, что принимаемые на каждом уровне власти и каждой юрисдикции (независимо от характера формирования органов власти — выборные или  назначенные вышестоящими органами власти) решения об оказании общественных услуг должны отражать предпочтения населения соответствующей территории. Это не умаляет значимости конституционного закрепления системы разделения властей, поскольку это может  оказывать реальное влияние на процесс  принятия решений на всех уровнях  власти (полноценные выборные органы лучше несут ответственность  за принимаемые решения). Но для бюджетного федерализма это важно только в той мере, в какой утвержденная конституцией структура власти оказывает  влияние на процессы децентрализации  управления общественными финансами, на способность производства местных  общественных благ к реагированию на изменение потребностей местного сообщества.

В таком контексте бюджетный  федерализм как принцип управления общественными финансами предполагает:

1)  как минимум, два  уровня управления, которые осуществляют  свою власть в отношении одной  и той же территории и одного  и того же населения; 
2)  каждый уровень имеет хотя бы одну сферу деятельности, в которой он полностью автономен; 
3)  имеются гарантии (хотя бы в форме простого декларирования в конституции) автономии каждого уровня правления в своей собственной сфере.

Под эти признаки подпадает  почти любое государство с  минимальной демократией. Поэтому  страны, независимо от государственного устройства, имеют в той или иной степени децентрализованную систему управления общественными финансами и различаются между собой по степени децентрализации. В указанных выше теоретических работах основное внимание уделялось проблеме централизованного и децентрализованного производства общественных благ, принципам, в соответствии с которыми расходные полномочия и доходные источники должны передаваться властям субнационального уровня для достижения максимума функции общественного благосостояния, т. е. определению оптимальной структуры разграничения налогово-бюджетных полномочий между разными уровнями власти.

Исходя из критериев масштаба юрисдикции и подверженности экономики  внешним факторам в классических работах делается вывод, что такие  функции, как стабилизационная (антициклическая  экономическая политика) и перераспределительная (борьба с бедностью) в большей  мере подходят для центрального уровня власти и должны проводиться централизованно. В то же время аллокационная функция, связанная с выделением ресурсов и удовлетворением потребностей в общественных благах (товарах и  услугах), а также организацией производства этих благ, может выполняться как  централизованно, так и децентрализованно.

Применительно к развивающимся  странам теория бюджетного федерализма  зачастую оказывалось менее убедительной. Примерно до середины 1990-х гг. экономисты придерживались мнения, что для развивающихся  стран важной является сильная, целенаправленная политика центрального правительства, субнациональным правительствам отводилась роль исполнителей стратегии центра. Более того, исследования показывают, что в условиях неразвитых общественных и политических институтов децентрализация  может приводить к безответственной долговой политике местных властей, ведущей к макроэкономической дестабилизации, а также попыткам местных органов власти препятствовать реструктуризации экономики. Наряду с несомненными удачами, например в ускорении экономического роста, в ряде стран децентрализация приводила к негативным последствиям (ослабление финансовой дисциплины, экологические проблемы, низкое качество социальных благ, предоставляемых на местном уровне).

Несмотря на то что большинство  из разработанных в 1950—1970-е гг. теоретических  положений сохраняют свое фундаментальное  значение, в этих работах взаимоотношения  между разными уровнями власти (бюджетов) представлялись в виде статичной  модели, не учитывающей факторы (государственные  и политические институты и традиции, уровень экономического развития, различия между формальными и неформальными  правилами и т. д.), которые могут  влиять на характер этих взаимоотношений. В них не ставилась задача выявить  и описать типы страновых моделей  бюджетного федерализма, ответить на вопросы, с чем связано такое разнообразие форм межбюджетных отношений в странах  и как влияет характер межбюджетных отношений на экономический рост страны в долгосрочной перспективе.

Во второй половине 1990-х  гг. была разработана концепция «федерализма, сохраняющего рынок», которая, обобщая  международный опыт и принимая во внимание складывающиеся в различных  странах конкретные историко-экономические  условия, доказывает, что децентрализация  бюджетной системы, отвечающая определенным критериям, способствует развитию институтов рыночной экономики и обеспечивает в долгосрочном периоде более  высокие темпы экономического роста.

Сторонники этой концепции  исходят из того, что бюджетное  или, в более широком смысле, государственное  устройство, способствующее экономическому развитию, должно удовлетворять следующим  условиям: 
1)  наличие как минимум двухуровневой иерархической системы органов власти с четко разграниченными полномочиями; 
2)  субфедеральные власти должны быть наделены достаточными полномочиями в пределах своих территорий, в том числе и в законодательной сфере; 
3)  федеральное правительство должно обеспечивать свободное перемещение товаров, услуг и факторов производства между территориями; 
4)  наличие жестких бюджетных ограничений для всех уровней власти, ограниченное использование разделения доходов; 
5)  наличие институциональных гарантий того, что разграничение полномочий между уровнями власти носит устойчивый и долгосрочный характер.