Государственный долг и его регулирование

     В настоящее время размеры погашения  и обслуживания долга в значительной степени зависят от материализации рисков, связанных со структурой государственного долга.

     В связи с тем, что учет доходов  федерального бюджета осуществляется в рублях, а платежи по внешнему долгу производятся в иностранной  валюте, государство несет значительные риски, в форме возможного резкого изменения валютного курса рубля.

     Одновременно  рост валютного курса рубля приводит к ситуации, когда внутренние заимствования  будут менее выгодными для  бюджета, чем внешние заимствования  на аналогичные сроки с учетом фактора валютного риска (и 'наоборот, в случае падения валютного курса рубля).

     Кроме того, часть заимствований, составляющих государственный долг Российской Федерации, имеет плавающие процентные ставки, что приводит к возникновению  риска увеличения бюджетных расходов на обслуживание долга в связи с колебаниями процентных ставок на .международных рынках.

     Таким образом, развитие системы анализа  рисков, связанных с управлением  государственным долгом и осуществлением заимствований является основополагающим элементом системы активного управления государственным долгом и осуществления экономически и финансово обоснованной политики в области управления долгом.

5. Система и механизмы планирования в области управления государственным долгом.

     Несмотря  на появление отдельных элементов планирования долговой политики, в последние годы, следует признать, что в настоящее время не сложилось целостной системы планирования государственных заимствований и механизма определения политики в области управления государственным долгом.

     Процесс долгового планирования, в значительной степени зависит от развития механизмов и методологии макроэкономического  и бюджетного планирования, а также  методологии учета в секторе  государственного финансирования.

     В этой связи долговое планирование должно быть органичной частью бюджетного планирования и должно осуществляться на базе единой методологии, механизмов и подходов.

     Вместе  с тем, процесс долгового планирования является в значительной степени  самостоятельным процессом, поскольку определяет долговую политику, как в случае благоприятной бюджетной ситуации, так и в случае ее ухудшения.

     Существенное  значение имеет и то обстоятельство, что программы государственных  заимствований разрабатываются  и утверждаются только на предстоящие 12 месяцев, в отличие от международной практики, для которой характерны разработка и принятие, как правило, среднесрочных (на 3-5 лет) заемных программ и программ в области управления государственным долгом.

     Однако, обеспечение эффективности среднесрочных программ государственных заимствований возможно при наличии утвержденных программ социально-экономического развития страны на соответствующий период.

     В частности, следствием отсутствия четкой взаимосвязи между заемной политикой  и политикой в области погашения и обслуживания накопленного долга стал тот факт, что в процессе реализации политики государственных заимствований, направленной на решение текущих социальных и экономических задач, не всегда учитывались структурные особенности и графики платежей по фактическому портфелю государственных долговых обязательств. В результате, в ряде случаев осуществление новых заимствований способствовало образованию так называемых "пиков" платежей по погашению и обслуживанию государственного долга.

     Яркий пример указанного недостатка действующей системы управления долгом - наличие "пиков" в графике платежей по внешнему долгу России, приходящихся на 2003, 2005, 2008 годы. Более того, нередко платежи в пределах одного финансового года концентрируются в пределах двух-трех месяцев, что существенно затрудняет процесс управления денежной наличностью и кассовое исполнение федерального бюджета.

6. Координация долговой политики государства с политикой в области управления золотовалютными резервами я процентной политикой Банка России

     Политика  в области управления государственным  долгом непосредственно влияет на денежно-кредитную  политику и, в частности, на курс рубля, денежную массу, уровень золотовалютных резервов. Одновременно, денежно-кредитная (в том. числе процентная) политика Банка России оказывает непосредственное влияние на стоимость, состояние и рынок внутренних заимствований, а размер золотовалютных резервов на. способность страны погашать и обслуживать внешний долг, что, в конечном счете, влияет на кредитный рейтинг России и стоимость внешних заимствований.

     В настоящее время упомянутая координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной политики Правительства Российской Федерации и Банка России на соответствующий год. При этом механизм координации среднесрочной бюджетной и долговой политики и денежно-кредитной политики не определен.

     С учетом изложенного, становится ясна необходимость  четкого формулирования сферы обязанностей, процедур и механизмов взаимодействия и координации бюджетной и  долговой политики, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, вовлеченными в процесс формирования бюджетной и денежно-кредитной политики, а также в процесс управления долгом.

     В отсутствие указанного взаимодействия и координации возможности реагирования системы управления государственным долгом на изменение экономических и финансовых условий, состояние финансовых рынков, являются ограниченными, что увеличивает риски крупных потерь и кризисов.

7. Открытая, регулярная и адекватная отчетность о государственном долге.

     Имеющаяся система отчетности о государственном  долге отличается высокой степенью закрытости, прежде всего для участников финансовых рынков - потенциальных  инвесторов, с точки зрения объема доступной для них информации о наиболее важных аспектах политики и операций по управлению долгом.

     Между тем прозрачность режима принятия решений, распределения полномочий, четкость правил и процедур осуществления  операций по управлению государственным  долгом способствует укреплению доверия кредиторов и инвесторов к долговым обязательствам государства, что, в свою очередь, повышает эффективность проводимых операций по управлению государственными долговыми обязательствами и в долгосрочной перспективе может привести к снижению стоимости обслуживания государственного долга. В этой связи представляется целесообразным внедрение в практику работы регулярного (ежеквартального, ежегодного) опубликования информации, касающейся основных аспектов сферы управления государственным долгом (целей и инструментов текущей долговой политики, основных характеристик портфеля государственных обязательств, результатов аудиторской проверки деятельности в области управления государственным долгом, программ предполагаемых заимствований, стратегии государственных мер по формированию эффективного рынка государственных ценных бумаг и др.). При этом имеется, в виду, что механизмы, обеспечивающие конфиденциальность оперативной информации о заимствованиях и государственном долге, должны быть сохранены и развиты.

8. Система учета и регистрации субфедеральпых, региональных и муниципальных заимствований, а также анализа заимствований негосударственного сектора экономики.

     Субфедеральные, региональные и муниципальные заимствования  представляют собой также один из факторов риска устойчивости государственных финансов и оказывают непосредственное влияние на государственную политику в области управления долгом. Отсутствие четкой политики в отношении этих заимствований, а также механизмов их. регулирования усугубило долговой кризис Российской Федерации в 1998 году.

     Несмотря  на установленные в настоящее  время законодательные ограничения  на новые заимствования субъектами Федерации и муниципалитетами, система  контроля за соблюдением этих ограничений  недостаточно эффективна. Кроме того, действующая система управления государственным долгом не имеет эффективных инструментов и механизмов влияния на заимствовать на корпоративном уровне, в том числе предприятий государственного сектора экономики. Таким образом, риски, связанные с негосударственными заимствованиями, остаются одним из уязвимых элементов системы управления государственным, долгом.

9. Единый орган, уполномоченный осуществлять заимствования от имени Правительства.

     Действующее законодательство не закрепляет функции учета, оперативного управления долгом и осуществления заимствований за одним уполномоченным органом Правительства, что предполагает возможность осуществления заимствований другими органами исполнительной государственной власти от имени Правительства. В прошлом указанная, практика привела к значительному росту долга бывшего СССР и Российской Федерации за счет предоставления федеральными органами государственной власти гарантий и осуществления заимствований от имени Правительства, а также возможность осуществления заимствований государственными унитарными предприятиями, входящими в государственный сектор экономики.

4. Упомянутые выше проблемы и недостатки действующей системы управления государственным долгом обуславливают необходимость реформирования системы управления государственным долгом с целью создания единой эффективной и интегрированной системы, а также пересмотра принципов ее функционирования с учетом мирового опыта и особенностей текущего положения страны.
5. Цели и принципы реформирования и развития системы управления государственным долгом.

     Изложенные  выше методологические подходы относительно понятия, роли и места системы управления государственным долгом позволяют определить основную задачу реформирования и развития системы управления государственным долгом.

     Указанная задача заключается, как отмечалось ранее, в усилении государственного влияния и контроля за государственным долгом и заимствованиями и постепенном снижении зависимости государственного бюджета от ситуации в долговой сфере.

     Достижение  целей по сокращению стоимости обслуживания государственного долга и по сохранению объема государственного долга па экономически безопасном уровне возможно при выполнении системой управления государственным долгом следующих задач:

• повышение эффективности государственных заимствований на внутреннем и внешнем рынках;
• дальнейшее развитие рынка внутренних заимствований, в том числе в связи с реформой пенсионной системы;
• оптимизация структуры государственного долга Российской Федерации;
• сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;
• обеспечение принятия экономически обоснованных решений в области управления государственным долгом и государственных заимствований;
• развитие рыночных инструментов заимствований и инструментов управления долгом.

     Упомянутые  задачи могут быть реализованы только в случае создания и совершенствования  следующих элементов системы управления государственным долгом:

6. совершенствование правовых основ в области управления долгом;
7. создание единой и централизованной организационной структуры и четких механизмов управления долгом;
8. создание единой системы учета государственного долга и единой базы данных, по учету государственного долга;
9. создание единой системы анализа рисков в области управления долгом и финансового анализа долговых операции и заимствований;
10. формирование интегрированной и унифицированной системы стратегического планирования в сфере системы управления государственным долгом и оценки эффективности заимствований;
11. совершенствование механизмов взаимодействия системы управления долгом с системой кассового управления средствами бюджета;
12. создание системы и механизмов взаимодействия, включая межведомственные и внутриведомственные процедуры управления государственным долгом, денежно-кредитной политикой и политикой в области управления золотовалютными резервами;
13. создание системы учета в секторе государственного управления, основанной на принципе начисления.
14. внедрение интегрированной системы по аналитическому учету субфедеральных, муниципальных долговых обязательств и заимствований негосударственного сектора экономики.
15. Организационная структура системы управления государственным долгом и полномочия органов государственной власти