Экономиканы қаржылық - бюджеттік реттеудің теориялық–әдіснамалық негіздері

Экономиканың әртүрлі  секторларында мемлекеттен қызметтер  алуға қоғамның қажеттіліктерін  бағалау

Қоғамның қажеттілігін сыныптау мен жүйелеу және олардың негізінде  бағдарламаларды қалыптастыру

Бюджеттік қызметтердің құнын  бағалауды қоса алғанда бағдарламалар

дың бюджеттік бағасы

Сурет 12 –Қоғам қажеттілігі негізінде бюджеттік қызметтер құнын бағалау моделі

 Қазақстан Республикасының  барлық орталық мемлекеттік органдары  алғаш рет өздерінің үш жылға  арналған стратегиялық жоспарларын  әзірледі. 2009 жылдан бастап барлық  орталық мемлекеттік органдар  толығымен бағдарламалық жоспарлаудың  осы жүйесіне көшуде. Сондай–ақ стратегиялық жоспардың құрылымы америкалық модель тәрізді министрліктің стратегиялық миссиясын (mission statement) қалыптастырудан және қойылған стратегиялық бағыттар мен мақсаттарға жету үшін міндеттер кешенінен тұрады.

НББ әдістемесін іс жүзінде  іске асыру үшін бюджеттік немесе мемлекеттік қызмет болып табылатын  қызметтің (output) тікелей нәтижесінің  көрсеткішін, сондай–ақ осы қызметтерді ұсыну нәтижесінде пайда болатын қоғамдық–мәнді тиімділігін (outcome) нақты анықтау қажет. Өз кезегінде нәтижені нақты анықтау үшін:

• бюджеттік сектор ұсынатын қызметтер сапасын арттыру (қызметтердің нақты түрлерінің сапас стандарттарын әзірлеу);
• қажетті көлемде және белгілі бір сапада бюджеттік қызметтерді көрсету және осы қызметтердің өз уақында және толық төленуі (смета бойынша қаржыландырудан нәтиже бойынша қаржыландыруға көшу);
• көрсетілетін қызметтердің көлемі туралы мемлекеттік органдардың шешімдерінің ашықтығы мен негізділігін арттыру және оларды көрсетуге шығындардың тиімділігін арттыру;
• ұйымдардың қызметерді көрсету процессіне экономиканың басқа секторларын қосу (автономды және жеке ұйымдар).

НББ тұжырымдамасында бюджеттік  бағдарламалар халыққа, бизнеске және мемлекеттік органдардың бір  біріне қызмет көрсетуге бағытталған, өйткені мемлекеттік органдар қызметі  өздерінің функцияларын қалай болса  солай орындау ретінде емес, қызметтер  көрсету ретінде қабылданады.НББ қағидаларын бағдарламалық құжаттарға байланыстыруды жүзеге асыру қажет және түпкілікті нәтижеде олардың жүзеге асырылуы нақты түпкі макроэкономикалық нәтижелерге қол жеткізуге бағытталған болуы тиіс.Бағдарламаларды және бағдарламалық емес қызметті іске асырудың күтілетін нәтижелерін бюджетке енгізуді, іс–шараларды және олардың нәтижелерін шығыстармен негізделген байланысын қамтамасыз ету үшін  қаржы және бейіндік департаменттердің өзара тиімді іс–қимылын белгілейді.[9]

Қазіргі кезде мемлекеттік  органдардың көпшілігінде қаржылық–бюджеттік жоспарлау және бақылау мәселелері жөніндегі өкілеттіктерді беру мен олар бойынша міндеттерді айқын бөлу мәселесі жоқ. Әзірше бюджет қаражатының пайдаланылуының күтілетін қаржылық емес нәтижелеріне қол жеткізуге қатысты есеп берушілік жүйесі құрылған жоқ. Бейіндік департаменттердің құзыреттері тек қаржылық емес нәтижелерге қол жеткізу туралы деректер базасын қалыптастырумен ғана шектеледі (тоқсандық – бюджеттік нысаналы бағдарламалардың нәтижелеріне қатысты, жылдық – ведомствоның мақсаттары мен міндеттерін жүзеге асыру нәтижелеріне қатысты). Қаржылық бөлімшеден онда бар бюджеттің атқарылу барысы туралы және Қазынашылық комитетіндегі жеке шоттардағы қалдықтардың шамасы туралы тоқсандық деректерді алу да, оны былай қойғанда, тиісті бюджеттердің шеңберінде қаржылық емес нәтижелердің жетістігін басқару да көзделмейді. Бұл шығындар орталықтарын қалыптастыруды мүмкін емес етеді.

Бұл қаржылық – бюджеттік  жоспарлауды енгізу мен нәтижелерге  бағдарланған бюджеттің атқарылуы  үдерісін қиындатады, бюджет үдерісін және бюджет қаражатын пайдалану тиімділігін төмендетеді [26].

Қазақстан Республикасында Стратегиялық жоспарларды іске асыруды бағалауды ұйымдастыру тәсілдері:

1. Мемлекетті органның  стратегиялық жоспары қолданыстағы  бюджеттік шектеулер шеңберлерінде  жоспарланған нәтижелерге қол  жеткізу тұрғысынан мемлекеттік  органның қызметін бағалауға  мүмкіндік беретін нәтижелерге  бағытталған бюджеттендірудің құралы  болып табылады.

2. Стратегиялық жоспардың  іске асырылуы – мемлекеттік  органның ең тиімді әдіспен,  яғни пайдаланылатын бюджеттік  қаражаттарының жоспарланған немесе  жоспарланғаннан кем көлемде  нәтижелерге қол жеткізу жөніндегі  қызметі түсіндіріледі. Стратегиялық  жоспардың іске асырылуының бағалануына  жоспарланған нәтижелерге қол  жеткізу деңгейін бағалау түсініледі.

3. Бағалау барабарлығы  тікелей Стратегиялық жоспарда  ұсынылған ақпараттың сапасына  байланысты. Ұсынылған ақпараттың  сапасы тікелей Әдістемелік ұсыныстардың  ережелерін сақтау дәрежесіне  байланысты болады. Реформаны жүргізудің  бастапқы кезеңінде Стратегиялық  жоспар–ларды дайындау сапасын, ең алдымен Әдістемелік ұсынымдардың ережелеріне сәйкестігіне бағалау қажет. 

4. Стратегиялық жоспарлардың  жүзеге асырылуының бағалануы  формальды болып, бірыңғай өлшемдер  негізінде жүргізілуі тиіс. Өлшемдер  түсінікті және қолдануда қарапайым  болуы тиіс. Олар тым көп болмаулары  қажет. Егер де барлық мемлекеттік  органдардың Стратегиялық жоспарлары  бағаланатын болса, 15–20 асатын өлшемдер саны айтарлықтай уақытылы және еңбектік шығындарды талап етеді.

5. Бағалаудың ақпараттық  базасы мемлекеттік органның  Стратегиялық жоспары болып табылады. Стратегиялық жоспарда бағалауды  өткізу үшін қажетті болып  табылатын ақпараттың жоқ болуы  Стратегиялық жоспарды дайындаудың  төмен сапасын білдіреді. Мысалы, егер көрсеткіштердің жоспарланған  мағыналарына қол жеткізілмегендігі   айқындалған жағдайда, ал Стратегиялық  жоспарда тиісті негіздеменің  жоқ болса немесе ұсынылған  негіздеме сенімді және объективті  болмаса, «Ағымдағы жағдайдың талдау–ының мемлекеттік органның негізгі бағыттарына сәйкес болуы» атты тиісті өлшем бойынша бағалау баллдары төмендетілуі тиіс.

6. Нәтижелерге бағытталған  бюджеттендіру енгізілген көптеген  елдер–де Стратегиялық жоспарлардың іске асырылуының бағалануы жыл сайын  Стратегиялық жоспарларының түпкілікті нұсқалары бекітілгеннен кейін жүргізіледі. Кейбір елдерде сондай–ақ жыл ортасындағы жағдайы бойынша бағалау жүргізіледі (аралық баға). Алайда барлық елдерде осындай бағалауды жүргізу мүмкіндігі тиісті бағдарламалық қамтамасыз етуді қоса қаржылық менеджменттің қазіргі уақытқа сай әдістерін енгізгеннен кейін ғана пайда болады.  Мемлекетік органдарда жоспарланған нәтижелерге қол жеткізбей қалу қауіптерін айқындау үшін бірінші кезеңде бағдарламалардың немесе қызметтің мониторинг жүйесін енгізу қажет болып табылады.

7. Ең үздік нәтижелерге  қол жеткізген мемлекеттік органдарға  қатысты әкімшілік және/немесе  материалды ынталандыруларды пайдалану  маңызды аспект болып табылады. 

Қорыта келе нәтижеге бағдарланған бюджетті қалыптастыруға өту бюджет шығыстарының айқындылығын және түпкілікті нәтижеге қол жеткізуге олардың бағдарын арттыруға мүмкіншілік береді, яғни бұл бюджет қаражаттарының игерілмей қалуына жол берілмейді деген сөз.

3.2 Экономиканы қаржылық–бюджеттік реттеудегі кейбір мәселелер және оларды шешу жолдары

Соңғы жылдардың ішінде Қазақстан  Республикасының экономикалық стратегиясы  макроэкономикалық жағдайдың тұрақтануына қол жеткізу болып табылды, бұл  мемлекеттік бюджет тапшылығының азаюын және қатаң монетарлық және кредиттік  саясатты іске асыруды білдірді. Бұл  міндетті шешуде Республика елеулі табыстарға қол жеткізді: атап айтқанда, 2004 жылы Бюджет кодексі қабылданды, бағдарламалық–мақсатты және орта мерзімді бюджеттік жоспарлау  әдістері белсенді түрде қолданыла бастады. 1997 жылы қабылданған «Қазақстан–2030» ұзақ мерзімді Стратегиясы мемлекеттік қаржыны басқаруды жетілдіруді реформалардың басым бағыттарының бірі ретіндеде айқындаған болатын[27].

Фискалды саясаттың мақсаты  елдің экономикасының өнімділігі мен  әртараптандыру көтеру мақсатында салық–бюджет саясатының механизмдерін жетілдіру болып табылады .

Фискалды саясаттың әлеуметтік – экономикалық дамудың басым  тапсырмаларын, атап айтқанда Қазақстанның әлеуметтік және экономикалық модернизациясын  жеделдетуге бағытталған елдің  экономикасының бәсекеге қабілеттілігін шешу үшін фискалды құралдарын тиімді пайдалану болып табылады.Сондықтан  да Қазақстан Республикасы 2008–2010 жылдарға арналған орта мерзімді фискалды саясатының  негізгі мақсаты жеделдетуге мемлекеттік басқарудың институционалдық негізін нығайту және жаңғырту жолымен жеделдетуге жәрдемдесетін, шығыстардың деңгейін ұлғайтпай оның тиімділігін арттыру есебінен мемлекеттің қаржылай мүмкіндіктерін кеңейту болып табылады деп атап көрсетілген[28].

Осы жағдайды есепке ала  отырып Қазақстан Республикасында  фискалды саясатты дамытудың Үкімет қарастырған негізгі мәселелері одан әрі жетілдіруді қажет етеді.Орта мерзімді фискалды саясат бюджеттік  саясат, кіріс саясаты, шығын саясаты, бюджеттік несиелеу, бюджетаралық қатынас, мемлекеттік, мемлекет кепілдік берген және жалпы сыртқы борышты басқаруды қамтитын болғандықтан, осы бөлімдердің қызметінің тиімділігін көтеру бойынша біршама жетілдірулер ендіруге болады.

Мемлекеттің экономикалық қызметін реттеу құралы ретіндегі фискалды саясаттың  келесі тетіктерін жетілдіру жөнінде  келесі ұсыныстарды  жасаймыз.

1.    Бюджеттік саясатты жетілдіру. Мемлекеттік бюджеттің шығыстарының ұлғаюы, олардың нәтижелілігі мен тиімділігін арттыру жөніндегі шараларды талдау бюджеттік үдерісті одан әрі жетілдіру қажеттілігін көрсетіп отыр.  Бұл жердегі басты шешілуі қажет басты мәселе ережелер, нормалар мен нормативтердің жеткілікті дәрежеде орындалмауында болып отыр. Бұл жағдай – бюджет қаражатын пайдаланудың нәтижелелігін төмендетеді. Сондықтан да осы мәселелерді бір жолға қоймай тұрып экономиканы тұрақтандыру және дамытудың мүмкін еместігін түсінуіміз қажет. Бюджетті қалыптастыру мен атқарудың ашықтығы және үкіметтің осы саладағы пайдаланып отырған ұстанымы бюджетті қалыптастыру және оны атқару барысында мемлекеттің саясатының мақсаттарына жету дәрежесін толық көлемде қадағалауға, бақылауға, талдауға мүмкіндік бермей отыр.

Бюджеттік үдерісті басқару  кезінде мемлекеттік органдардың  тұтастай елдің және қоғамның міндеттерін шешуге емес, ішкі міндеттерін шешуге көп көңіл бөлетіндігін байқауға болады.

Осы жағдайды жою үшін біз  келесі шараларды жүзеге асыруды  ұсынып отырмыз:

• бюджеттік ресурстарды мемлекеттік басқарудың ережелері, нормалары мен нормативтері формальды түрде емес, нақты қызметтік түрде болуы және қатаң түрде қадағалануы қажет;
• бюджеттен бөлінетін қаржы ресурстарын бөлу кезінде сәйкес әкімшіліктерден осы қаражаттардың объективті қажеттілігі туралы негіздемені жоғарғы деңгейде жасауын және оны игеруді жүзеге асыру барысында алынатын нәтиженің тиімділігін бағалауды талап ету;
• осы нәтижеге жетуді жеке дара мемлекеттік органға  жауапкершілікті жүктеуді күшейту;
• бюджеттен бөлінген қаржы ресурстарын игеру жөніндегі есепті тиісті мемлекеттік органдарға белгіленген уақыт аралығында өткізулері және осының негізінде талдау жасаудың әдістемесін күшейту қажет;
• халықтың әлеуметтік ахуалымен байланыссыз барлық шығындарды мүмкіншілігінше қысқартуды жүзеге асыру;
• мемлекеттік бюджетті жоспарлауда шығындарды емес, осы шығындарды жұмсау нәтижесін жоспарлауға мүмкіндігінше көшу қажет;
• бюджеттен бөлінентін қаржы ресурстарын дұрыс игермеген мекмелерге мемлекет тарапынан айыппұл салу жүйесін енгізу қажет деп ойлаймыз.

2. Кірістер саясатын жүзеге  асыруды жетілдірудің  басты себептеріне елдің әлеуметтік–экономикалық дамуын, халықтың өмір сүру деңгейін көтеруді жатқызуды айтуға болады. 

Қазақстан Республикасының  фискалды саясатын реформалау  нарықтық экономика жағдайында мемлекеттік бюджеттің кіріс бөлігінің құрамын біршама өзгерістерге әкелді. Ал мемлекеттік бюджеттің кіріс бөлігі негізінен салықтар есебінен түзеледі. Сондықтан фискалды саясатты жүзеге асырудағы басты мақсат салық жүйесі мен салық салуды реформалау болып табылады. Бұл жердегі басты қиыншылық Қазақстанның салық жүйесінің нарықтық экономикасы дамыған елдерге тән қасиеттерге ие болмауында болып отыр.

Кез келген мемлекет өзінің тәуелсіздігіне салық салу жүйесінің  нақтыланған механизмін құру арқылы қол жеткізеді. Ол  қоғамның жан жақты дамуына қажетті тұрақтылықты, халықтың әлауқатын көтеруді, экономикалық жағдайды нығайтуды қамтамсыз етеді.

Салық жүйесі мемлекетте алынатын салықтар жиынтығын, оларды есептеу  мен алу тәсілдерін, сонымен қатар  салықтарды басқарудың деңгейлері арасында бөлу тәсілдерін сипаттайды.  Салықтардың әрбір құрамдас бөлігі мемлекеттік реттеудің құралы болып табылады. Салықтар экономикалық категория болып табылады және  ұлттық кірісті мемлекет пайдасына қайта бөлудегі ерекше өндірістік қатынас жиынтығын сипаттайды. Салықтар мемлекетпен бірге өмір сүреді.