Собственность и право

   Создается узел противоречий, который развязать  невозможно его можно только разрубить. Пора признать, что учреждения, хотя и являются субъектом права, но не наделяются правами вполне самостоятельного юридического лица. Недаром собственник  уже по действующему законодательству несет за них субсидиарную ответственность. И этот собственник должен иметь  право хотя бы при известных условиях (так, чтобы не нарушить интересы кредиторов) распорядиться имуществом учреждения без его ликвидации, равно как  и наделить само учреждение самостоятельным  правом распоряжения выделенным ему  имуществом. Естественно, при этом надо предусмотреть и последствия  выхода учреждения за рамки предоставленных  ему прав. Учреждение и сейчас пользуется правом распоряжения денежными средствами, несомненно входящими в состав его  имущества, хотя ГК не содержит специальной  оговорки по этому поводу. Подход к  типажу субъектов гражданского права - что не физическое лицо, то обязательно  юридическое лицо, при кот ром  гражданская правосубъектность  других типов безусловно отвергается  с порога - представляется примитивным (это относится к гражданской  правосубъектности государства).

   Может быть, стоит установить, что полноценным  субъектом гражданского права является только юридическое лицо (разумеется, кроме физических лиц), у которого право собственности и правосубъектность  совпадают. При несовпадении этих двух категорий образование не признается юридическим лицом, хотя может иметь гражданскую правосубъектность, впрочем не вполне полноценную с ограниченной дееспособностью.

   Иначе обстоит дело с правом оперативного управления, которым наделены казенные предприятия, находящиеся, как известно только в федеральной государственной  собственности. В соответствии со ст.297 ГК они распоряжаются закрепленным за ними имуществом, хотя и с согласия собственника. Это, кстати, означает что  собственник (государство) не вправе распоряжаться  этим имуществом без ликвидации казенного  предприятия или изъятия ) имущества в порядке п.2 ст.296 ГК. Более того, свою продукцию казенное предприятие реализует самостоятельно, то есть согласия собственника, необходимость получать такое согласие может предусмотреть только специальный закон или иной правовой акт.

   Но  порядок распределения доходов  казенного предприятия определяет собственник имущества - государство (в то время для учреждений оно  таким правом не наделено, или распоряжается  в соответствии с п.2 ст.298 только само учреждение).

   Иначе построена и субсидиарная ответственность  собственника-государства по долгам казенного предприятия (п.5 ст.11 РФ) - она возникает не при недостаточности  денежных средств у учреждения (п.2 ст.120 ГК РФ), а при недостаточности  имущества. Значит, все имущество  подлежит продаже, предприятие практически  ликвидируется независимо от воли собственника-государства, и лишь после этого возникает  субсидиарная ответственность государства. Подобная ситуация тоже не может быть признана нормальной по многим причинам.

   В связи с казенными предприятиями  возникают и многие другие проблемы.

   Было  бы неправильным считать, что Гражданский  кодекс создал единую категорию "права  оперативного управления". По тексту ГК с совершенной очевидностью прослеживаются две различных категории (возможно, их следует расценивать как две  разновидности). Одна - это оперативное  управление имуществом учреждения (ст.120 ГК), другая - оперативное управление имуществом казенного предприятия.

   Казенные  предприятия как разновидность  унитарных предприятий относятся  к коммерческим организациям, а учреждения - не коммерческим (ст.50 ГК). Имущество, переданное в оперативное управление учреждениям, может принадлежать любому собственнику, а переданное казенным предприятиям - исключительно государству, притом лишь Российской Федерации. Учреждения несут ответственность только находящимися в их распоряжении денежными средствами (п.2 ст.120 ГК), а казенное предприятие - всем имуществом (п.5 ст.115 ГК). При этом казенное предприятие вправе отчуждать  или иным способом распоряжаться  закрепленным за ним имуществом (всем имуществом, а не только недвижимым, включая и имущество приобретенное  за счет доходов от собственной деятельности) лишь с согласия собственника (ст.297 ГК).

  Но  для ответственности по долгам не требуется, чтобы соответствующая  сделка была совершена с разрешения собственника (можно сделать долги  и тем самым обойти запрет на совершение сделки лишь с согласия собственника). Казенное предприятие не может быть признано несостоятельным (п.1 ст.65 ГК), однако не очень ясно, как может  быть продолжена его деятельность при  обращении взыскания на имущество (ГК не предусматривает бронирования от взыскания даже какой-либо его  части).

   В общем, существование двух разных категорий  права оперативного управления (или  двух его разновидностей), притом выстроенных  не всегда внутренне последовательно, прослеживается совершенно четко.

   В прямо противоположном направлении  стал развиваться правовой режим  организаций, ранее наделенных правом оперативного управления "хозрасчетного  типа". Здесь разрыв между правом собственности и правосубъектностью стал увеличиваться. Первоначальная идея заключалась в том, чтобы наделить хозяйственные организации, функционирующие  на началах хозяйственного расчета (предприятия), максимальной самостоятельностью, сконструировать их права как некий вариант права собственности при одновременном сохранении права собственности за государством. Разделение права собственности и правосубъектности сохраняется, при этом однородные права получали разные субъекты. Это - внутренне противоречивая попытка совместить несовместимое, сочетать командно-административную систему, хотя и в несколько либерализованной форме, с рыночной экономикой. Статья 24 Закона "О собственности в СССР" от 6 марта 1990 г. назвала эту категорию "полным хозяйственным ведением". Аналогичная норма содержалась в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР" (ст. 24).

   Важной  формой проявления права собственности  государства на имущество, закрепленное в хозяйственное ведение или  оперативное управление государственных  предприятий и учреждений, является право перевода этого имущества  из первой группы во вторую. Собственнику предприятия, имеющему имущество в  хозяйственном ведении, принадлежит  право его ликвидации (п.1 ст.295 ГК). Имущество такого ликвидированного предприятия переходит в казну  государства. То же относится и к  государственному учреждению (равно  как и казенному предприятию), за которым имущество закреплено в оперативное управление. Кроме  того, имущество, закрепленное за казенным предприятием и учреждением, может  быть изъято собственником, если оно  является излишним, неиспользуемым либо используемым не по назначению (п.2 ст.296 ГК). Этими случаями исчерпываются по действующему законодательству основания правомерного изъятия имущества у предприятия или учреждения по решению собственника (п.3 ст.299 ГК).

   Закрепленное  за государственными учреждениями и  предприятиями имущество не находится  в непосредственном ведении государства - не входит в состав его казны - и  оно не осуществляет в отношении  него распорядительные функции. Только переход этого имущества в  казну порождает такое право. По тем же основаниям обращение взыскания  по долгам государства возможно только на имущество, находящееся в составе  казны - не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. То же в полной мере относится и к субсидиарной ответственности государства - по долгам государственных учреждений (п.2 ст.120 ГК), казенных предприятий (п.5 ст.115 ГК) и в других случаях, которые могут быть установлены законом.

   Итак, государство непосредственно осуществляет функции собственника в отношении  имущества, входящего в состав государственной  казны. При этом закон устанавливает  единые принципы.

для государственной  казны Российской Федерации и  субъектов федерации (ст.214 ГК) и казны  муниципальных образований (ст.215 ГК). Поэтому сказанное распространяется на все группы государственной собственности  и на собственность муниципальных  образований, хотя бы последняя специально и не называлась.

  Если  речь идет об осуществлении гражданских  правомочий государства как собственника, то прежде всего нужно установить те органы, которые управомочены осуществлять эту деятельность. К сожалению, прямые указания закона на этот счет очень  скудны. Ст.125 ГК предусматривает, что  такие действия от имени государства  совершают "органы государственной  власти в рамках их компетенции, установленной  актами, определяющими статус этих органов". Никак конкретно эти  органы не выделены. Установление этих органов осложняется еще и  тем, что их компетенция определяется не обязательно законом, а любыми актами, определяющими их статус.

   В соответствии с общими принципами, действующими в стране, можно выделить два вида таких органов - органы, ведающие денежными ресурсами, и  органы, ведающие материальными ресурсами  и прочим имуществом.

   В отношении нераспределенных денежных средств от имени государства  традиционно выступает Министерство финансов и другие финансовые органы. Для этого в его системе  создан специальный орган - казначейство, который не надо путать с государственной  казной, казначейство ведает только частью казны. Указ Президента РФ от 8 декабря  1992 г. № 1556 "О федеральном казначейств"¹² предусматривает создание Казначейства именно в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения бюджета и решения других задач, связанных с его функционированием. Те же функции возлагает на Федеральное казначейство Положение о нем,¹³ утвержденное постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 с последующими изменениями. Казначейство - это единый центр бюджетной системы, действующий от имени государства, а правами юридического лица оно наделено лишь для обеспечения собственного функционирования как организации.

   Ограничения права собственности.

   Несмотря  на свой абсолютный характер, право  собственности в ряде случаев  может быть ограничено. Ограничения  права собственности отражены в  Конституциях Германии, Испании, Греции. Италии и др. Конституция Российской Федерации (ст.36) запрещает собственнику земли наносить ущерб окружающей среде, нарушать права и законные интересы других лиц. Ст.209 ГК дополняет  этот запрет аналогичным запретом для  собственника природных ресурсов. При  этом нужно иметь в виду:

   а) согласно п.2 ст.1 ГК, ограничения права  собственности, как и других гражданских  прав, могут вводиться только федеральным  законом и лишь в той мере, в  какой это необходимо для зашиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов  других лиц, обеспечения обороны  страны н безопасности государства. Только федеральным законом могут  быть введены и ограничения на перемещение товаром и услуг  в Российской Федерации, причем и  здесь целями служит обеспечение  безопасности, защита жизни и здоровья людей, охрана природы и культурных ценностей (ст.1 ГК). Ограничения права  собственности, содержащиеся в иных правовых актах Российской Федерации, - указах Президента, постановлениях Правительства, актах министерств и ведомств, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, решениях органов местного самоуправления, незаконны и исполнению не подлежат.

   Типичным  примером ограничения, содержащего  все предъявляемые к нему требования, служит запрет для собственника жилого помещения размещать в нем  предприятия и организации до перевода помещения в нежилое (п.3 ст.288 ГК).

   Следует иметь в виду, что, согласно ч.2 ст.4 Федерального закона о введении в  действие части первой ГК, ограничения. введенные ранее актами Президента, Правительства Российской Федерации, постановлениями Правительства  СССР по вопросам, которые могут  регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих законов. Поэтому  ограничения права собственности, предусмотренные указанными актами, действуют, пока не будет принят соответствующий  федеральный закон;

   б) в ряде случаев ограничения права  собственности имеют специальный  характер, обусловленный особым правовым режимом имущества, находящегося в  собственности. Так, согласно ст.129 ГК, отдельные объекты гражданских  прав (земля, недра, оружие и др.) могут  быть полностью или частично изъяты из гражданского оборота, чем и объясняется существование ограничений прав на такое имущество (ст.212 - 213 ГК):