Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства

Известно, что  концессии как важнейшая форма  партнерства государства и частного бизнеса получили наиболее широкое  распространение в инфраструктурных отраслях, где особенно остро необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление. Различаются по меньшей мере три вида концессий: 1)концессия на уже существующие объекты инфраструктуры; 2)концессия на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов; 3)передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании. В рамках этих групп возможны варианты концессионных отношений, основанные на различном сочетании правомочий собственности между государством и частными концессионерами, а также видов и границ конкретной предпринимательской и инвестиционной деятельности последних (сооружение, эксплуатация, управление и пр.).

Соглашения о разделе  продукции. Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом частично напоминает традиционную концессию, но все же отлична от нее. Различия заключаются прежде всего в разной конфигурации отношений собственности между государством и частным партнером. Если в концессиях концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпущенная по соглашению продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть. Раздел продукции между государством и инвестором, его условия и порядок определяются в соглашении. Соглашения о разделе продукции применяются главным образом в сфере поисков, разведки и добычи минерального сырья и проведения других связанных с этим работ. В мировой практике соглашения о разделе продукции как форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом активно используются в сфере нефтяного бизнеса.

Государство предоставляет свои исключительные права по недропользованию частному инвестору на возмездной основе и  на определенный срок. Доступ частных  партнеров (в т.ч. зарубежных) к исключительным правам осуществляется с целью привлечения инвестиций в капиталоемкие сферы. В мировой практике известны различные модели конкретного раздела продукции и их модификации. Речь может идти о том, как осуществлять раздел – сразу на две части или после вычета затрат инвестора. Условия раздела могут также увязываться с особенностями налогообложения. В принципе каждая страна выбирает тот или иной подходящий для нее конкретный механизм раздела добытой инвестором продукции.

Совместные предприятия являются распространенной формой партнерства государства и частного бизнеса. В зависимости от структуры и характера совместного капитала разновидностями этой формы могут быть либо акционерные общества, либо совместные предприятия на долевом участии сторон. В акционерных обществах в качестве акционеров могут выступать органы государства и частные инвесторы. Возможности частного партнера в принятии самостоятельных административно-хозяйственных решений определяются как правило долей в акционерном капитале. Риски сторон распределяются в зависимости от величины доли в акционерном капитале. Существенной особенностью совместных предприятий любого типа является то, что государство постоянно участвует в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности. Самостоятельность и свобода в принятии решений частным партнером здесь гораздо уже, чем, например, в концессиях. Принципиально важно, что изменение структуры акционерного капитала в пользу одной из сторон партнерства означает только перераспределение акций между инвесторами, но не ведет к его увеличению (и соответственно не означает увеличения основных фондов и числа рабочих мест). Важно также и то, что в случае национализации акционерного общества с участием государства выкуп акций осуществляется по текущему курсу и не зависит прямо от объема капитала, первоначально вложенного частным инвестором. Заметим, что согласно мировой практике в случае национализации концессионного предприятия государство обязано возместить концессионеру стоимость инвестированного капитала, а также выплатить компенсацию за упущенную выгоду.

Мировой опыт государственно-частного партнерства к настоящему времени  достаточно обширен, и обозначились уже определенные предпочтения при  выборе конкретных форм и методов  партнерства государства и частного бизнеса в отдельных сферах. Если подходить к партнерству по этому признаку, то можно выделить следующие базовые модели, характеризующиеся специфическими формами отношений собственности, управления и источниками финансирования.

Схема 4. Базовые модели государственно-частного партнерства¹³

Выбор из базовых моделей определяет государство на основании того, в каких сферах и какого рода услуги могут стать предметом государственно-частного партнерства. При этом следует учитывать, что указанные базовые модели в чистом виде практически не встречаются, а чаще используются всевозможные смешанные формы. При этом в конкретных инфраструктурных сферах отдельные базовые модели остаются доминирующими. Мировой опыт свидетельствует о том, что указанные модели преимущественно используются в следующих отраслях и производствах.

Модель оператора получила широкое распространение в переработке отходов. Она характеризуется четким разделением ответственности между частным партнером и государством при сохранении контролирующих функций за государством.

Модель кооперации используется там, где конкретные услуги недостаточно четко выделены и определены, а потому их сложно сделать отдельными объектами налогообложения и амортизационных отчислений. В таком случае партнерство реализуется через совместную проектную компанию государства и частного инвестора.

Модель концессии действует в отраслях с длительным сроком реализации проектов, а также с тех случаях, когда передача прав собственности от государства частному партнеру исключается по политическим или правовым причинам.

Договорная модель используется в энергетике, в которой инвестиции в первую очередь направлены на снижение текущих издержек. При этом экономия, полученная от снижения текущих издержек, нередко превышает собственно инвестиционные затраты.

Модель лизинга является наиболее подходящей для сооружения общественных зданий. В мире накоплен весьма представительный опыт лизинговых форм партнерства органов местного самоуправления с частным бизнесом.¹⁴

В последние годы области применения различных форм партнерства государства  и частного бизнеса стремительно расширяются, и бурно развиваются сами формы партнерств и их модификации. Так, если концессионные соглашения первоначально стандартно применялись при сооружении автострад, автостоянок, обеспечении централизованным теплоснабжением, то в настоящее время они получили распространение в таких сферах, как национальная оборона, образование, кабельное телевидение, некоторые виды городского общественного транспорта и др. В ряде стран частный бизнес проектирует, строит, а затем управляет больницами, школами и другими общественными объектами.¹⁵

При реализации проектов государственно-частного партнерства в рамках его организационно-правовых моделей задействуются разнообразные  конкретные механизмы сотрудничества государственных структур и предприятий  частного бизнеса. Они дифференцируются в зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ, в т.ч. строительство, эксплуатация, управление и пр. Наиболее распространенными являются следующие механизмы партнерств.

BOT (Build, Operate, Transfer – строительство – эксплуатация/управление – передача). Этот механизм используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По истечении срока объект возвращается государству. Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого является государство.

BOOT (Build, Own, Operate, Transfer – строительство – владение – эксплуатация/управление – передача). В этом случае частный партнер получает не только правомочие пользования, но и владения объектом в течение срока соглашения, по истечении которого он передается публичной власти.

Обратный BOOT, при котором власть финансирует и возводит инфраструктурный объект, а затем передает его в доверительное управление частному партнеру с правом для последнего постепенно выкупить его в свою собственность.

BTO (Build, Transfer, Operate – строительство – передача – эксплуатация/управление). Этот механизм предполагает передачу объекта публичной власти сразу по завершении строительства. После приема государством он переходит в пользование частного партнера, но без передачи ему права владения.

BOO (Build, Own, Operate – строительство – владение – эксплуатация/управление). В этом случае созданный объект по истечении срока соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора.

BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer – строительство – эксплуатация/управление – обслуживание – передача). При использовании этого механизма специальный акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов.

DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer – проектирование – строительство – владение – эксплуатация/управление – передача). Особенность соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование. В случае соглашений типа DBFO (Design, Build, Finance, Operate – проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация/управление) помимо ответственности частного партнера за проектирование специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов.

Кроме перечисленных выше и некоторых  других механизмов, предполагающих различное  соотношение правомочий и обязательств обеих сторон партнерства, существует ряд типовых специализированных контрактов. Можно назвать такие формы партнерства, как контракт на расширение, восстановление или реконструкцию существующих объектов без нового строительства (Brownfield contract), лизинговый контракт (Lease contract), близкий по содержанию к арендному и концессионному договору, контракт на обслуживание (Service contract), по которому частный партнер получает от государства уже готовый объект в управление и обслуживание без инвестиционных обязательств. Может заключаться и специальный контракт на управление, когда государство передает частному партнеру (квалифицированному менеджменту) исключительно управленческие функции без изменения организационно-правовой формы и титульного собственника объекта.

Разнообразие механизмов, форм и  методов государственно-частного партнерства  позволяет достаточно широко использовать возможности частного капитала в  решении государством многих проблем, связанных с публичным интересом. В отраслях производственной, транспортной и социальной инфраструктуры применяются все варианты концессионных соглашений, совместные предприятия с участием государственного и частного капитала, а также проекты, основанные на договорах гражданского и публичного права.

Особенности государственного регулирования  партнерских отношений с бизнесом определяются в значительной мере общим  расширением контрактных отношений  с предприятиями частного сектора, с некоммерческими и общественными  организациями в тех сферах, которые ранее были прерогативой государственного сектора экономики. Прежде всего имеется в виду упоминавшееся расширение партнерских отношений между государством и частным бизнесом в сфере инфраструктуры. Такое партнерство требует адекватного совершенствования самого контрактного механизма, в т.ч. гарантий соблюдения сторонами своих обязательств, механизмов разделения рисков и распределения доходов. Со стороны государства требуется не только предоставление бюджетных ассигнований (инвестиций под совместные проекты, субсидий, грантов и т.п.), разного рода преференций, в том числе налоговых льгот, но также и строжайший контроль за соблюдением целей и условий проектов. Этот контроль особенно актуален при том существенном сдвиге, который претерпевают в настоящее время все виды партнерств от традиционных инфраструктурных сфер (добывающие отрасли, транспорт, газо-, водо- и энергоснабжение, ЖКХ, научные исследования, оборонные заказы) к отраслям социальной инфраструктуры, в частности в область образования, дошкольного воспитания, рекреационных услуг, услуг по решению проблем занятости, в сферу экологии.

Далее весьма важно как для реализации конкретных программ, так и для  общехозяйственных процессов то обстоятельство, что партнерства  охватывают не только общегосударственный (федеральный) уровень, но распространяются на более низкие уровни общественной системы – на уровень регионов и местных органов власти. Во-первых, это связано с перераспределением финансовых потоков в пользу этих более глубоких звеньев общественной структуры. А во-вторых, подобная децентрализация области действия партнерских отношений способствует расширению круга лиц и организаций, прямо заинтересованных в разработке и реализации соответствующих программ. А в целом усиливается воздействие гражданского общества на организацию государством публично-правовых отношений и эффективную реализацию публичных интересов. При этом открываются возможности значительной экономии бюджетных средств за счет сокращения непосредственного участия государства в производстве общественных услуг за счет передачи его в руки частного партнера.

Государство организует свою регулирующую деятельность в сфере партнерства  с частным бизнесом в трех основных направлениях. Во-первых, оно вырабатывает стратегию и принципы, на которых  действуют отношения бизнеса с обществом в целом и с публичной властью. Во-вторых, оно формирует институциональную среду для разработки и реализации партнерских проектов. В-третьих, оно непосредственно занимается организацией и управлением государственно-частным партнерством, разрабатывает формы и методы, а также его конкретные механизмы.