Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства

Опыт развитых стран мира свидетельствует  о том, что партнерские отношения  государства и частного бизнеса  всегда находились в поле специального внимания властей. Проблемы улучшения управления государственной собственностью и возможности привлечения частных капиталов к реализации публичных интересов и государственных инициатив требовали регулярной концептуальной проработки. Партнерства не развивались стихийно, а были вписаны в общие процессы децентрализации экономической власти, передачи ряда публичных полномочий с центрального на местный уровень, а также частичной приватизации некоторых функций государства.

В современной социально-экономической  политике все большую актуальность приобретают проблемы, решение которых находится на стыке различных функций и субъектов их реализации. Это, в свою очередь, влечет за собой изменения в организации отношений государственного аппарата и бизнес-сообщества. Так, в Великобритании в связи с бурным развитием партнерств появилась специальная новая область экономической деятельности, называемая «государственными гражданскими контрактами и концессиями».¹⁶ В рамках этой деятельности государственные чиновники выступали в роли своего рода бизнесменов – покупателей услуг частного сектора и разработчиков правил и норм поведения, адекватных условиям рыночного развития подведомственных им учреждений и видов деятельности. Для проработки концептуальных вопросов партнерств правительство и ведомства стали создавать консультационные компании, а также контролирующие организации. На государственном уровне было по существу признано, что существуют сферы, где частный сектор работает лучше всего, а у государства, со своей стороны, есть потребность в заключении соответствующих контрактов с ним. Такой подход, например, существенно изменил нормы деятельности естественных монополий и принципы их организации в последнем десятилетии ХХ века. К сказанному следует добавить, что большим потенциалом в развитии партнерских отношений с частным бизнесом располагают местные власти, реализующие свои программы социально-экономического развития.

Контрольные и регулирующие функции  в сфере государственно-частного партнерства от имени государства  могут осуществляться либо профильными  министерствами и ведомствами, либо специально уполномоченными органами. При этом специальные агентства могут создаваться государством для каждой отрасли экономики, в которой развиваются партнерства, главным образом концессии (например, в Польше созданы соответствующие институциональные структуры отдельно для автомобильных, железных дорог, электроэнергетики, лесного хозяйства и др.). Государство может также создать свой единый агентский орган для всех или для большинства секторов экономики, как, например, в Сербии.¹⁷

В развитых странах государственное  регулирование партнерских отношений  с бизнесом организовано по крупным  межотраслевым комплексам, включающим группы взаимосвязанных отраслей. В  качестве таких комплексов могут  выступать: топливно-энергетический (электроэнергетика, газо- и нефтепроводы), транспортный (железные и автомобильные дороги, морские и аэропорты), коммунальное хозяйство (водо- и теплоснабжение, жилищно-коммунальное хозяйство). При этом не создаются специальные агентские структуры по регулированию партнерских отношений. Специфические функции регулирования и контроля выполняются соответствующими профильными министерствами и ведомствами или создаваемыми ими структурами. В странах Европейского Союза отдельными аспектами государственно-частного партнерства ведают министерства экономики, финансов, отдельные инфраструктурные министерства, министерства регионального развития, обороны, внутренних дел, образования и здравоохранения. В США этими вопросами ведают министерства экономики, финансов, обороны, в Канаде – министерство финансов, в Австралии – министерство провинций.¹⁸

Как уже отмечалось, государственные  органы могут выполнять свои регулирующие функции либо самостоятельно, либо с помощью специально создаваемых  для этих целей учреждений или  привлеченных и организаций. Так, по опыту многих развитых стран, государственное регулирование электроэнергетики как инфраструктурной отрасли, открытой для государственно-частного партнерства, осуществляют следующие органы и структуры: министерства, министерства и независимые агентства, министерства и автономные консультативные и совещательные агентства, министерства и агентства, подчиненные министерствам.¹⁹ Важно также, что помимо бюджетных источников государственного финансирования совместных проектов регулирующие органы могут иметь и собственные средства, формирующиеся из отчислений от доходов регулируемых ими компаний. Это позволяет повысить независимость регулирующих органов от структур исполнительной власти, а также обоснованность принимаемых решений.

Специальной проблемой для успешного развития государственно-частного партнерства является эффективное распределение прав, обязанностей и сфер ответственности между частными партнерами и государством. Опыт показывает, что наиболее эффективно задачи партнерств решаются, когда к сфере ответственности государства относятся проблемы общего планирования и административные процедуры, а также определение действий в форс-мажорных обстоятельствах. В свою очередь, в сферу полномочий и ответственности частного сектора включаются вопросы детального планирования, строительства объектов, финансирования и оперативного управления их деятельностью.

В качестве публичной стороны партнерских  отношений с частным бизнесом государство выполняет следующие  задачи:

• Анализ необходимости партнерских соглашений с частными бизнес-структурами в конкретных сферах экономики.
• Выработка предложений и рекомендаций по проектам ГЧП;
• Разработка ключевых характеристик проектов с позиций публичных интересов, подготовка и организация процедур отбора частных партнеров;
• Разработка пакета документации для проектов, проведение переговоров и заключение соглашений с частными партнерами;
• Контроль за исполнением соглашений, отслеживание и обеспечение реализации публичных интересов в рамках партнерства;
• Оценка выполнения частным партнером условий соглашения;
• Выработка рекомендаций о продолжении или прекращении договорных отношений с частным партнером.

Значительный потенциал повышения  эффективности проектов государственно-частного партнерства (в частности, концессий  и государственных контрактов) заложен в конкурсном принципе отбора участников. Процедура отбора претендентов связана для государства с решением многих непростых проблем. Так, государство обязано провести всесторонний экономический анализ всех заявок, особенно в случае проведения торгов за концессию. Для оценки содержащейся в заявках информации необходимо привлекать независимых компетентных консультантов и экспертов (организации и физические лица). Конкурсы и торги должны быть открытыми с возможно большим количеством участников. При этом государство обязано исключать монопольное, а нередко и коррупционное влияние на результаты конкурсов со стороны крупных компаний-претендентов. Предпочтения при отборе претендентов зависят от основной цели государства как публичной власти. Если целью является сокращение государственных расходов, то на первый план выдвигаются финансовые критерии (например, предложение самой высокой цены за концессию или, напротив, самый низкий уровень необходимых субсидий). Если главным требованием к проекту партнерства является улучшение обслуживания населения, то в качестве основных критериев могут выступать показатели качества производимых работ и возможно более низкие тарифы за услуги. В число важных для государства критериев отбора могут включаться показатели безопасности, охраны окружающей среды и др.

Анализ опыта развитых стран  в области реализации проектов государственно-частного партнерства позволяет выделить следующие направления регулирующей деятельности государства непосредственно  в отношениях с частными участниками партнерств:

• Организация и осуществление постоянного контроля и надзора за исполнением участниками партнерских соглашений всех своих обязательств, а также контроля за своевременным устранением допущенных нарушений условий договоров;
• Выработка при необходимости предложений по корректировке условий договоров, в частности тарифов и цен на производимые товары и услуги;
• Прием и рассмотрение жалоб и предложений от частных участников партнерств по поводу ненадлежащих действий отдельных органов или должностных лиц, препятствующих исполнению условий соглашений;
• Прием и рассмотрение претензий пользователей товаров и услуг производимых партнерством;
• Принятие мер по восстановлению нарушенных прав участников партнерств и пользователей.

Партнерские отношения государства и частного бизнеса органично включаются в сферу производства общественных благ на основе более масштабного использования системы контрактных отношений, существенно дополняющих, а иногда и заменяющих прямые властные механизмы организации и управления в экономике. Вместе с тем государство вынуждено целенаправленно поддерживать и содействовать развитию этой важной формы организации общественно востребованных отраслей и производств. Существует обширная практика их государственной поддержки в отдельных странах, а также действенные механизмы в рамках международных организаций.

В странах Европейского Союза проблемами содействия, финансирования и мониторинга  государственно-частного партнерства  занимается ряд генеральных дирекций под эгидой Комиссии ЕС. Широко практикуется содействие в финансировании проектов со стороны ряда крупных европейских финансовых институтов. Так, Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) активно использует в этих целях два инструмента – так называемые «глобальные ссуды», выдаваемые через уполномоченные банки на цели регионального и инфраструктурного развития и поддержки малого и среднего бизнеса, и «структурированные программы финансирования», предназначенные для поддержки конкретных инвестиционных проектов. Поддержкой проектов государственно-частного партнерства занимаются также структуры Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) и европейская группа Всемирного банка (в т.ч. известная Международная финансовая корпорация (IFC), специализирующаяся на поддержке частных инициатив).

В отдельных странах также действуют  системы поддержки инициативных совместных проектов государства и  частного бизнеса. Так, в ФРГ участники  проектов могут рассчитывать на следующие  инструменты поддержки со стороны  федеральной власти: вспомогательное финансирование в форме субвенций, целевые дотации (гранты), механизмы переуступки требований и освобождения от ответственности.

В России имеется огромный, мало используемый пока потенциал государственно-частного партнерства в ряде капиталоемких  отраслей экономики, в региональном и местном хозяйстве, в сфере мелкого и среднего бизнеса. Накопленное мировым опытом богатейшее разнообразие концептуальных подходов, форм, методов и конкретных механизмов государственно-частного партнерства вполне может быть использовано при решении ряда важных задач современной экономической политики. Разнообразные формы партнерства обеспечат эффективные решения в области реформирования естественных монополий, в расширении практики соглашений о разделе продукции, помогут быстрее решить проблемы улучшения производственной и социальной инфраструктуры, обеспечить серьезный прорыв в сфере коммунального хозяйства.

 Конечно, очевидно достигаемая  в рамках государственно-частных  партнерств экономия бюджетных  средств, а также привлечение частных инвестиций к решению общественно важных задач имеют большое значение. Однако не менее значимыми станут и другие возможные эффекты – привнесение в публичный сектор экономики и смежные с ним сферы предпринимательского опыта и традиций эффективного управления, расширение инвестиционных возможностей на местном уровне и многое другое. Однако одного понимания большого потенциала, заложенного в механизмах государственно-частного партнерства, явно недостаточно, Необходимо проделать объемную и сложную работу по улучшению неустойчивой и несовершенной еще правовой среды, особенно в сфере защиты прав собственности, борьбы с коррумпированностью чиновничьего аппарата. Не в последнюю очередь следует добиться прогресса в организации властных структур на уровне местного самоуправления. Без успешного решения этих задач невозможно не только эффективно организовать взаимоотношения частного бизнеса и государственной власти, но и вообще добиться видимого прогресса в создании современной развитой рыночной экономики.

^* Доклад подготовлен при финансовой поддержке РГНФ проекты № 06-02-00189а и № 04-02-00131а

¹ Государство и бизнес: институциональные аспекты. М.: ИМЭМО РАН, 2006, с.40.

² Public/Private Partnerships: Financing a Common Wealth. Wash., 1985, p.67.

³ Gerrard M.B. What are public-private partnerships, and how do they differ from privatizations? Finance & Development. 2001, Vol. 38, #3.

⁴ Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005, с.34-37.

⁵ Сосна С.А. О концепции общественного достояния. Государство и право, 1996, №2. Государство и бизнес: институциональные аспекты…, с.66.

⁶ Public Private Partnership. Ein Leitfaden für öffentliche Verwaltung und Unternehmer. Herausgegeben vom Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit. 2003, s.8-9.