Этика государственной службы

Проступком, позорящим честь  и достоинство государственного служащего, может признаваться такое  действие или бездействие, которое, хотя и не является преступным, но по своему характеру несовместимо с  высоким званием государственного служащего и делает невозможным  дальнейшее выполнение им своих служебных  полномочий: грубое нарушение общепринятых норм и правил поведения, умаляющее  авторитет государственной службы; умышленные нарушения закона; недобросовестность, повлёкшая существенные негативные последствия; систематические действия или бездействие, свидетельствующие  о преднамеренном нарушении государственным  служащим данной им присяги.

Попытаемся раскрыть более  подробно отдельные этические требования, возможно, не самые основополагающие и принципиальные, но, тем не менее, играющие немаловажную роль в формировании представления о том, каким же должен быть моральный облик государственного служащего.

Одним из самых серьёзных  факторов, определяющих критическое  отношение населения к руководству  и аппарату управления всех ветвей и уровней власти, является отсутствие в работе властных структур подлинного внимания к человеку, уважения его  личного достоинства, чуткости, тактичности, профессиональной этики.

Проявлением приверженности государственного служащего профессиональным этическим требованиям на всех уровнях  его деятельности является способность уважительно относится к достоинству человека, независимо от его социального положения. Признать в человеке равные с собой права на достойное существование, понимать и чувствовать, что все люди равны, что человек – главная ценность социальной жизни, - первое условие всякой деятельности. Административная иерархия соподчинения по вертикали не исключает возможности в каждом человеке, на какой бы ступеньке иерархической лестницы он ни стоял, видеть, прежде всего, человека.

Одно из противоречий, образующихся вследствии нахождения государственных  служащих между управленческой элитой и народом, заключается в специфике  духовного мира государственного служащего  – постоянном преодолении желания  сохранить некоторую степень  самостоятельности относительно ведомства  и общегосударственной линии. Способность сделать правильный моральный выбор является показателем целостности его духовной культуры, основанной на стремлении к общему благу, сознательном выборе направления деятельности, чувстве ответственности перед своей совестью и перед общественным мнением за последствия и результаты своей деятельности.

Таким образом, духовная культура государственного служащего проявляется  через отношение к людям, которым  он служит. Здесь можно выявить  различные уровни служения, начиная  от такого социального образования, как государство (фактически абстрактный  уровень). Абстрактно служить государству никто не может, поскольку оно выражпет интересы своих граждан и за его политическими партиями и государственными учреждениями стоят реальные люди с их нуждами, интересами и потребностями. Значит, и на этом уровне государственный служащий за всё, что он делает, ответствененперед людьми.

Основные тенденции  изменения госслужбы и влияние  этих процессов на мораль госслужащих.

Основные   тенденции изменения госслужбы.

Традиционная структура  госслужбы, с пирамидальным и  линейным устройством, с распорядительными  методами администрирования, складывалась веками, и в относительно неизменном виде существовала до второй половины ХХ века. Проблемы возникли с вступлением  мира в  цивилизацию индустриального общества и переходом к постиндустриальной цивилизации. Страны Западной Европы и Америка достигли индустриальной стадии развития к 30-м годам ХХ века, но за время второй мировой войны были отброшены в своём развитии назад. К 50-м гг. большинство стран восстановили свой потенциал, и начался переход к постиндустриальному обществу. Процессы, происходящие в мире, усложнились. Преобразования не просто ускорились, а спрессовались. Существенно осложнило положение и проявление глобальных проблем человечества (экологический кризис, накопление запасов оружия массового поражения и т.д.). Традиционная этика государственной службы, сформировавшаяся за предшествующую историю, во многом перестала работать, выполнять свои функции регулятора отношений как внутри госслужбы, так и в отношениях государственной службы с населением. Она перестала успевать за быстро меняющейся ситуацией.

В изменении этики госслужбы  оформилось несколько тенденций, которые  являются предметом осмысления, как  учёными, так и практиками, занимающимися  проблемами развития морали в сфере  государственного управления.

Основные направления, по которым происходили изменения  в традиционной системе государственной  службы:

• Изменения в организационной стороне госслужбы:

• Появление штабных подразделений (в администрации президента есть социологический центр). Появление института советников.
• Появление вне традиционной структуры государственного управления подразделений, организованных по матричному типу, для работы над проектами.
• Перераспределение функций между уровнями управления в сторону увеличения прав и возможностей на уровне территорий (децентрализация управления). Эта тенденция стала проявляться с 70-х гг.

• Нарастание глобальных проблем и необходимость объединения усилий по их решению привело к ускоренному процессу создания разнообразных международных организаций и структур, координирующих деятельность государств по тем или иным вопросам. Появление таких организаций заставило задуматься о необходимости сближения как правовых норм функционирования государственных аппаратов, а это в свою очередь привело к появлению базовых образовательных центров, готовящих управленцев высших звеньев, так и о постепенном сближении этических кодексов госслужб. Это было веянием времени.
• Постепенный перевод государственной службы на рельсы   умеренной либерализации. В одних странах это произошло резко (Великобритания – Маргарет Тэтчер), в других более плавно (страны восточной Европы). Россия тоже провозглашает переход на умеренную либерализацию. Государства постепенно освобождают себя от заботы о потребностях людей и от выполнения взятых ранее на себя социальных гарантий населению. Это связано с нарастанием кризисных явлений в мировой экономике, с постоянным удорожанием всего процесса функционирования государства.
• Значительное и очень быстрое преобразование технической оснащённости деятельности государственной службы (компьютеризация деятельности, образование единых коммуникативных систем, связь), изменение всей системы канцелярских предметов, оснащения. Такое преобразование, с одной стороны, труд упростило, а с другой – поставило перед большими отрядами госслужащих совершенно новые проблемы, в том числе переосмысление характера ответственности, необходимость приобретения новых навыков в принятии решений, в понимании своего долга и т.д.
• Сращивание этики госслужбы и этики (морали) политики.

Основными причинами перечисленных  изменений служат прежде всего цивилизационные  изменения, такие, как глобализация экономики и потеря малыми и средними городами развитых стран налогооблагаемой базы при переводе предприятий в  страны с развивающейся экономикой и дешёвой рабочей силой; процессы дефедерализации и децентрализации  управления в системе государственной  службы и муниципального управления и формирование большей автономности деятельности органов управления на местах; продолжающееся в условиях перехода в постиндустриальную цивилизацию  расслоение общества на всё меньшие  по численности и существенно  различающиеся по интересам слои и группы населения и т.д.

Влияние изменений  в госслужбе на мораль госслужащих.

«В последнее время  осознана первостепенная роль в управлении, в том числе и государственном, культурных факторов, формирования новой  культуры государственной службы. Магистральным направлением здесь стала «этизация» государственной службы, т.е. усиление внимания к морально – этическим аспектам поведения государственных служащих. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех».

На этом фоне разворачиваются  следующие объективные процессы, о которых уже говорилось. В  последнее время государственные  служащие стали тесно взаимодействовать  с другими этическими группами, и, прежде всего, с политиками и бизнесменами, а «исполнение индивидом многочисленных ролевых функций в современном  обществе часто приводит к наложению  или скрещиванию кодексов норм. В  конфликтах между конкурирующими нормативными кодексами верх берут нормы более  близкой к ним и более активной социальной группы». Таким образом, в условиях взаимодействия бизнеса и государственной службы, взаимодействия политиков и государственных служащих происходит сращивание этических норм этих групп. Однако, в условиях кризиса государственной службы, в конфликтных ситуациях преобладают нормы политики и бизнеса, что отрицательно сказывается на нравственности такого института общественного служения, как государственная служба.

Сращивание этики госслужбы  с моралью политики фиксируется  во всех развитых странах. Проявляется  это, прежде всего, нарастанием коррупционных  явлений в среде государственных  служащих. Одной из наиболее важных причин многие исследователи считают  ужесточение выборных законодательств  в условиях расширения демократии, что, в свою очередь, заставляет находить всё новые источники нелегального финансирования избирательных кампаний, не попавшие в зону закона. Одним  из самых реальных остаётся использование  в этих целях представителей государственного аппарата, принадлежащих де-юре или  де-факто к тем или иным политическим силам. Именно поэтому законодатели неохотно идут на совершенствование  законодательства по антикоррупционной  деятельности, ибо таким образом  изымают у себя же наиболее реальный источник пополнения партийных касс.

В последние годы пришло понимание, и это отмечают многоие  исследователи, того, что традиционное противопоставление политиков и администраторов является нормативистским, устаревшим и «наивным». Карьерные бюрократы на сколько-нибудь важных должностях практически не могут быть деполитизированы и неизбежно влияют на принятие и, тем более, на проведение в жизнь политических решений. Надо отметить, что при подготовке, принятии и исполнении какого – либо государственного решения (в том числе и политического), административные специалисты знают организационные проблемы изнутри, и в этом их огромное преимущество перед политиками, которые, как правило, имеют достаточно поверхностное представление о «технических» возможностях претворения в жизнь тех или иных решений.

Элитный политический слой в свою очередь определяет структуру, функции, основные направления и  приоритеты государственной службы; устанавливает принципы и технологии формирования её «личного состава»; контролирует государственный аппарат, определяет дисциплинарную практику. Соответственно, одновременно усиливается тенденция проникновения политических ценностей в административный процесс. Этому проникновению способствует развитие СМИ, которое привело к повсеместному тиражированию образцов поведения политической элиты. Понятно, что нормы поведения тех, кто часто появляется на экране, оказывают сильное влияние.

В настоящее время есть два основных подхода к этой проблеме. Первый осуществлён там, где вовлечение администраторов в политику признаётся неизбежным и ищутся формы регулирования  такого вовлечения. Например, в Германии, где существуют «политические чиновники» (министры и их заместители, чиновники  высшего высшего ранга дипломатической  службы и другие высшие чиновники). Самым обычным делом в связи  с изменением партии у руля государственной  власти становится потеря ими работы. Также политические и руководящие  должности жёстко не разделены во Франции, Норвегии, Японии. Второй подход реализуется там, где в умах господствует один из главных постулатов модели бюрократии М. Вебера: бюрократия должна одинаково эффективно служить любому политическому хозяину, но не вмешиваться при этом в политику. Этот подход реализуется, например, в Великобритании, Австралии, Голландии, Дании, Новой Зеландии, Швеции, где политические должности и должности государственной службы строго разделены. Такая система утверждена и в России, но на практике она слабо реализуется.

В последней трети ХХ века происходило  очень резкое сращивание госслужбы  с этикой бизнес-деятельности. Этот процесс берёт начало в 70-е годы, когда в госаппарат разных стран, прежде всего США и Англии влились  значительные группы бизнесменов и  деловых людей, а также переходом  госслужбы и муниципального управления к работе над проектами (командами), воспроизведения элементов матричной  организационной структуры и  постепенное расширение прав в местном  самоуправлении, что привело к  включению в сферу деятельности органов госуправления и муниципалитетов  реализацию коммерческих проектов для  пополнения территориальных бюджетов. Как результат происходит проникновение  в этику госслужбы элементов  бизнес – деятельности. В структуру  нравственных норм и принципов морали государственной службы всё глубже, размывая её, стал проникать принцип  «делового макиавеллизма» – «прибыль любой ценой». К тому же частичное  самооправдание чиновники всех уровней  видели в утешительном тезисе о направлении  значительной доли полученных таким  образом средств на нужды местного населения, не забывая при этом и  себя, вводя из коммерческих доходов  дополнительные выплаты своим сотрудникам. Это явление имело и побочное следствие – углубление дифференциации доходов в различных властных вертикалях и усиливая число конфликтующих  факторов внутри органов управления, подрывая их целостность, нарушая моральный  климат внутри них и существенно  влияя на качество кадрового потенциала, провоцируя дополнительный отток сотрудников, неудовлетворённых структурой и  величиной оплаты труда. Этот процесс  привёл к необходимости существенно  изменить не только нормы этики госслужбы, но и поставил задачу изменения этикета  в государственной службе. Например, повысилась значимость имиджа госслужащего, а поэтому возросла роль представительских  функций, этикета в одежде, всего, что связано с речевыми составляющими этикета. Раньше эти вещи для низовых слоёв госслужащих не имели большого значения. Распространение на территориальные органы управления права вести экономическую деятельность для наполнения бюджетов территорий потребовало от государственных служащих овладения рядом новых умений и технологий. В их число, в частности, входят: экономический анализ, статистический анализ, роль прогнозирования, перспективное планирование (особенно долгосрочное), умение вести переговоры, согласование интересов как социальных слоёв и групп на своей территории, так и интересов различных территорий.

Здесь необходимо отметить одну из проблем, возникающих в связи  с взаимодействием госслужбы  и бизнеса – широко распространённую во всём мире практику миграции профессионалов между государственной службой  и бизнесом. Этот синдром «вращающейся двери» превращает служащих в эффективных  лоббистов тех компаний, где они  работали до перехода в государственный  аппарат, или, наоборот, куда недавно  перешли с государственной службы. Это создаёт неоправданные преимущества компаниям, которым удалось обзавестись  такого рода персональными связями  с государственным аппаратом, а  порой ведёт и к должностным  преступлениям. Есть несколько вариантов  ситуаций, когда подобные перемещения  вызывают особые опасения. Первый –  когда менеджеры из бизнеса поступают  на какое-то время на государственную  службу, а потом возвращаются обратно, обогащённые знанием конфиденциальной информации. Второй – «эффект шлёпанцев», подразумевающий переход высокопоставленного  сотрудника аппарата после отставки на пост консультанта в фирму, работающую в той же сфере, которую он недавно  курировал, в связанный с его  предыдущей работой банк и т.п. Особую тревогу это породило в связи  с денационализацией ряда предприятий  и целых отраслей. Возможны и другие варианты потенциально опасных связей государственного аппарата и бизнеса. С такой практикой необходимо бороться. Например, в Великобритании, при проводимой политике стимулирования перехода способных и заинтересованных управленцев из частного сектора на государственную службу, существуют определённые нормативные ограничения на переход с государственной службы в частный сектор. В частности, служащие трех высших ступеней в течении двух лет после своей отставки имеют право поступить на работу вне государственного аппарата только с разрешения правительства. Служащие более низких рангов тоже обязаны получать подобные разрешения.

Особенности процессов  изменения государственной службы и этики госслужащих в России.

Как бы мы ни оценивали современное  российское чиновничество, они не инопланетяне, а «срез», «слепок» общества, «болеющий» теми же болезнями, что и последнее. Во – первых, нельзя отделять Россию от мирового сообщества с присущими ему изменениями и тенденциями, ибо в своеобразном, иногда искажённом виде, но эти тенденции имеют место и в нашей стране, и отнюдь не только в годы реформ.

Во – вторых, чиновники  испытывают на себе влияние специфических  проблем российского общества. Сами социальные условия жизнедеятельности, общая нестабильность и неопределённость, неуверенность в перспективе  трудовой, служебной деятельности нацеливают преимущественно на краткосрочные  цели, достижение материальной стабильности. Вслед за общими прежними ценностями нашего общества, «перестал действовать  и прежний неформальный «кодекс  административной морали», на смену  ему пришёл почти полный моральный  вакуум». А ведь 75 % современных государственных служащих России – выходцы из старой советской номенклатуры. И мы знаем, насколько трудно было многим людям среднего и старшего возраста адаптироваться к новым условиям.