Принципы построения межбюджетных отношений в России

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

    Решение многих первоочередных задач бюджетной  политики в значительной степени  зависит от модернизации межбюджетных отношений. Согласно концепции федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", проводимые изменения  территориальных основ местного самоуправления направлены на обеспечение  эффективности деятельности муниципальных  образований в решении вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий.

    Государство в последние годы предприняло  ряд эффективных мер по корректировке  бюджетных взаимосвязей, по регулированию  каналов прохождения и направления  бюджетных потоков, воздействуя  на процессы формирования межбюджетных отношений. Были внесены изменения  в принципы и методы формирования бюджетных доходов и расходов, уточнены пропорции распределения  ресурсов, что положительно повлияло на согласование интересов органов власти всех уровней, упорядочило взаимодействие звеньев бюджетной системы.

    Однако  более 80% регионов страны являются в  той или иной мере дотационнами, в то время как количество регионов-донаров  уменьшается. Таким образом, Исследование теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по совершенствованию организации и регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне по-прежнему остается актуальной проблемой для нашей страны.

    Целью данной работы является рассмотрение основных принципов построения межбюджетных отношений в России, а также  выявление основных проблем и  определение возможных путей  их решения.  
 

1. Принципы  межбюджетных отношений

 

    Межбюджетные  отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

     Межбюджетные  отношения основываются на следующих принципах:

     Принципы  организации:

• распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
• разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
• равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
• равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

    Принципы  регулирования:

• разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
• выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований [6] ;

    Межбюджетные отношения представляют собой единый взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс, с одной стороны, распределения расходных полномочий между различными уровнями власти, а, с другой - распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы. Поэтому целесообразно рассматривать во взаимосвязи понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм».

    Бюджетный федерализм – разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов РФ и органами местного самоуправления в бюджетной  сфере.

    Бюджетный федерализм строится на следующих принципах:

    Принципы  организации:

• распределение и закрепление полномочий и ответственности органов власти каждого уровня исходя из принципа территориального соответствия;
• соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям
• компенсация нижестоящим бюджетам выпадающих доходов в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти
• наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления

Принципы  регулирования:

• применение единой методологии и критериев бюджетного регулирования для всех субъектов РФ и муниципальных образований, одновременно учитывающих их индивидуальные или групповые особенности
• достижение целей бюджетного регулирования обеспечивается через выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований и стимулирование их
• развития
• самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы

    Однако  следует отметить, что нельзя сводить  понятие межбюджетных отношений  к бюджетному федерализму, поскольку  межбюджетные отношения характеризуют  построение бюджетной системы вне  зависимости от принципов ее организации, в то время как действие бюджетного федерализма необходимо ограничить рамками федеративного государства. Суть бюджетного федерализма проявляется  через эффективную систему межбюджетных отношений. Отсюда следует, что понятие межбюджетных отношений намного шире, чем бюджетный федерализм.

    Основу  механизма бюджетного регулирования, с помощью которого федеральные, региональные и местные органы власти и управления выполняют свои полномочия, составляет закрепление определенного  порядка движения финансовых потоков  по уровням бюджетной системы  государства и организация экономических  отношений, возникающих по этому  поводу.

    Следует также выделить понятия бюджетного регулирования и бюджетного выравнивания.

    Бюджетное выравнивание рассматривается как  процесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью сглаживания  различий в уровнях социально-экономического развития нижестоящих территорий для  обеспечения их гражданам государственных  гарантий на определенном минимально допустимом уровне. Бюджетное регулирование  включает в себя выравнивание бюджетной  обеспеченности и стимулирование деятельности органов власти.

    Механизм  бюджетного регулирования – это  совокупность методов, инструментов, финансовых технологий и правил, посредством  которых государственные и иные уполномоченные институты и органы управления воздействуют на процессы формирования и использования бюджетных  фондов для достижения целей, определенных социально-экономической политикой  государства. Таким образом, механизм бюджетного регулирования представляет собой процесс распределения и перераспределения средств между бюджетами разного уровня, результат которого оказывает непосредственное влияние на социальную и экономическую ситуацию в обществе [7].

    Целью бюджетного регулирования является обеспечение всем гражданам страны равного доступа к государственным  услугам вне зависимости от места  их проживания .

    Его задачами являются:

• выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности
• стимулирование деятельности органов власти, направленное на увеличение собственных финансовых ресурсов, а также на повышение инвестиционной привлекательности территорий

    Среди инструментов бюджетного регулирования  можно выделить:

• закрепление налогов за определенным уровнем бюджетной системы;
• распределение регулирующих доходов по уровням бюджетной системы по единым нормативам;
• субвенции из вышестоящего бюджета на исполнение отдельных расходных обязательств, дотации и субсидии
• целевые программы развития

    Таким образом, выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований является исходным пунктом системы бюджетного регулирования. В основе политики государства  в сфере регулирования межбюджетных отношений лежит принцип сбалансированности бюджета каждого уровня власти, согласно которому объем доходов должен быть достаточен для решения первостепенных задач. Средством его реализации служит перераспределение ресурсов между бюджетами для выравнивания доходной части нижестоящих бюджетов до необходимого уровня, предполагающего  достижение минимальной бюджетной  обеспеченности бюджетов. 

2. Доходы  территориальных  бюджетов

 

    Основополагающим  принципом формирования бюджетов является их самостоятельность, выражающаяся в  наличии собственных источников доходов и права самостоятельно определять расходование средств. Однако часто бюджетам более низких уровней  не хватает средств для реализации стоящих перед ними задач. Тогда вышестоящие бюджеты могут направлять дополнительные источники доходов нуждающимся бюджетам, что позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.

   Доходы  территориальных бюджетов состоят  из собственных и регулирующих.

   Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или  частично за соответствующими бюджетами  законодательством Российской Федерации.

   К ним относятся налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации, и неналоговые доходы, определенные нормативными актами, а также безвозмездные перечисления.

   Собственные доходы составляют меньшую часть  доходов территориальных бюджетов. Для финансового обеспечения  выполнения возложенных на региональные и местные органы власти функций, экономического и социального развития территорий, сбалансированности территориальных  бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования  передаются регулирующие доходы.

   Регулирующие  доходы бюджетов — это федеральные  и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы  отчислений (в процентах) в бюджеты  субъектов Российской Федерации  или местные бюджеты на очередной  финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов.

   К регулирующим доходам территориальных  бюджетов относятся:

   Трансферты — средства, поступающие из федерального и региональных фондов финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленным правительством методике и формуле.

   Кроме отчислений от федеральных и региональных налогов, средств, поступающих из фондов финансовой поддержки для сбалансирования  территориальных бюджетов, используются дотации, субвенции и субсидии.

   Дотация — это средства, предоставляемые  бюджету другого уровня бюджетной  системы на безвозмездной и безвозвратной  основах для покрытия текущих  расходов.

   Субвенция — это средства, предоставляемые  бюджету другого уровня бюджетной  системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной  основах для осуществления целевых  расходов.

   Субсидия  — это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов [6].

   Крупнейшим  каналом федеральной финансовой помощи регионам являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

    Механизм  межбюджетных отношений, при котором  основным регулятором стал выступать  целевой Фонд финансовой поддержки  регионов, введен с 1994 г. В 1994 г. фонд формировался в размере 22 % НДС (за счет его доли, поступавшей в федеральный бюджет), в 1995 г. – в размере 27% НДС. В 1996-1998гг. фонд создавался за счет 15 % общего размера  налоговых доходов, поступающих  в федеральный бюджет, за исключением  подоходного с физических лиц  и ввозных таможенных пошлин. В 1999 и 2000гг. он был образован в размере 14% налоговых доходов, поступающих  в федеральный бюджет, за исключением  доходов от НДС и акцизов по товарам, ввозимым на территорию РФ, таможенных пошлин и иных таможенных платежей.

     В соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете с 2001г. ежегодно образовывается Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), основное предназначение которого – выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности [5].