Совершенствование межбюджетных отношений в РФ

Право органов власти различного уровня устанавливать те или иные налоги, а также распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы закреплено в конституции и не может быть изменено иначе как через поправки к ней. Поступления от всех основных налогов ФРГ подлежат распределению между бюджетами различного уровня. Так, поступления подоходного налога с физических лиц распределяются равными долями между федеральным и региональными бюджетами (по 42.5%), а остаток (15%) зачисляется в доходы местных бюджетов. Поступления налога на прибыль корпораций делятся поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель, 80% поступлений налога с малого бизнеса зачисляются в доходы муниципальных бюджетов, 15% — в бюджеты земель и 5% — в федеральный бюджет. Поступления налога на добавленную стоимость распределяются практически поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель (50.5% — в федеральный бюджет, 49.5% — в бюджеты земель). Следует отметить, что в совокупности указанные налоги составляют около 70% налоговых поступлений консолидированного бюджета ФРГ.

Для германской бюджетной системы  характерна трехступенчатая система  межбюджетного выравнивания. Во-первых, осуществляется доходное выравнивание через поступления НДС в бюджеты субъектов федерации: 25% от доли бюджетов земель в общих поступлениях НДС распределяется между всеми землями, при этом 25% указанной суммы направляется на поддержку земель с низким налоговым потенциалом (суммы трансфертов рассчитываются в соответствии со специальной формулой), а оставшиеся 75% распределяются пропорционально численности населения.

Второй вид межбюджетного выравнивания заключается в перераспределении  бюджетных ресурсов между бюджетами земель без вмешательства со стороны федерального правительства. В качестве критерия для определения получателей трансферта рассчитывается региональный фискальный потенциал, который является суммой налоговых доходов регионального бюджета с корректировками на предоставляемые налоговые льготы и объем налоговых доходов местных бюджетов, скорректированных, в свою очередь, на плотность населения, степень урбанизации и т.д. Также определяется норматив выравнивания для данного субъекта федерации, который рассчитывается как произведение среднего фискального потенциала для всех земель и численности населения данной земли. Затем каждому реципиенту финансовой помощи выделяется трансферт с таким расчетом, чтобы его фискальный потенциал с учетом выравнивания составлял не менее 95% от среднего фискального потенциала. При этом финансовая поддержка осуществляется за счет региональных бюджетов земель-доноров. Обычно сумма трансферта составляет 66.6% от суммы превышения среднего фискального потенциала в регионе-доноре.

Третьим видом финансовой поддержки  регионов в ФРГ являются прямые федеральные  гранты некоторым территориям. При  этом различаются трансферты территориям  с низким уровнем бюджетных доходов, а также территориям с высоким  уровнем бюджетных доходов в качестве компенсации за высокий объем выравнивающих платежей в пользу восточных земель, трансферты на особые нужды некоторым землям, трансферты на погашение задолженности региональными бюджетами, трансферты бюджетам восточных земель для стимулирования инвестиций и экономического роста.

Бюджетная система США состоит  из федерального бюджета, бюджетов штатов и бюджетов муниципалитетов. В настоящее  время насчитывается 50 штатов и около 83000 муниципальных образований, причем для США характерно наличие муниципальных органов власти с ограниченной (по сравнению с остальными муниципалитетами) сферой ответственности — т.н. школьных округов (school districts) и районов специального обслуживания (special service districts).

В США органы власти на уровне штатов и муниципалитетов традиционно несут ответственность за обеспечение населения основными государственными услугами: начальное и среднее образование, местная полиция и пожарная охрана, муниципальный транспорт, общественные работы и социальное обеспечение, а также высшее образование на уровне штата. На федеральном правительстве лежит обязанность финансирования национальной обороны и систем государственного социального обеспечения.

Конституция США наделяет собственными налоговыми полномочиями только федеральное  и региональные правительства, в то время как органы власти муниципалитетов получают права по установлению и сбору налогов в результате их делегирования органами власти штатов. Отличительной чертой налоговой системы США является то, что в бюджет каждого уровня зачисляются поступления только тех налогов, права по установлению и администрированию которых принадлежат правительству этого уровня. Таким образом, в Соединенных Штатах отсутствует практика, когда поступления от налогов, которые регулируются одним правительством, распределяются между различными бюджетами.

В федеральный бюджет США зачисляются  поступления федерального подоходного  налога с физических лиц и корпораций, а также налога с фонда оплаты труда и некоторых налогов  на продажи. В бюджеты штатов направляются поступления регионального подоходного налога с физических лиц и корпораций, а также общий налог с продаж, который является основным источником их доходов. В муниципальные бюджеты поступают прежде всего поступления налогов на имущество, хотя в некоторых штатах муниципальные органы власти вводят свою ставку налога с продаж и подоходного налога.

Также необходимо отметить, что для  бюджетной системы Соединенных  Штатов характерно право органов  власти на каждом ее уровне по администрированию  только тех налогов и платежей, которые они вправе вводить и регулировать. Такой порядок предоставляет органам власти на различных уровнях большую фискальную независимость и контроль за базой и ставкой закрепленных за ними налогов.

Межбюджетное выравнивание в США  представлено сложной системой бюджетных грантов, выделяемых бюджетам различных уровней. При этом зависимость бюджетов субнационального уровня от федеральных трансфертов достаточно сильна: так, в 1991 году средства федерального трансферта составляли в среднем 17,6% к расходам консолидированных бюджетов штатов. В то же время, доля финансовой помощи со стороны региональных бюджетов в расходах местных бюджетов составляла за тот же период 34.4%.

В Соединенных Штатах бюджетам нижестоящего уровня предоставляется как целевая условная, так и безусловная финансовая помощь. Основным видом безусловной финансовой поддержки является программа межбюджетного доходного выравнивания, основанная на выделении трансфертов, рассчитанных по законодательно утвержденной формуле, учитывающей расходные потребности и фискальный потенциал. В настоящее время федеральный бюджет не оказывает нецелевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня, хотя безусловная финансовая поддержка местным бюджетам со стороны бюджетов штатов широко используется.

Целевая финансовая помощь предоставляется  в виде грантов двух типов. Первый тип — блок-гранты — выделяется на финансирование достаточно широкого спектра расходных статей при  установлении ограничений на перераспределение  средств между этими статьями. Существуют блок-гранты на здравоохранение, социальное обеспечение, а также на финансирование других расходных групп.

Вторым видом целевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня являются так называемые категорийные гранты (categorical grants), в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельной расходной программы. На федеральном уровне используется несколько видов таких грантов. Например, трансферты, рассчитываемые на основе формулы, распределяются между бюджетами штатов и муниципальных образований согласно законодательно или административно установленному критерию. Такой критерий предоставления финансовой помощи составляется с учетом расходных потребностей получателя средств, его возможности оказывать государственные услуги, стоимость оказания таких услуг, а также прилагаемые усилия по сбору налогов. Формулы расчета могут варьироваться, но как правило, они основываются на таких показателях, как численность населения и душевой доход. Некоторые виды целевых грантов (такие как, например, гранты на осуществление определенного проекта) выделяются на основе решения правительства бюджетам отдельных территорий в течение определенного срока.

Около половины всего объема целевой  финансовой помощи предоставляется  на долевой основе, то есть выделение  средств бюджетами вышестоящего уровня происходит только при условии финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных статей, охваченных действием гранта.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РФ

В условиях значительных циклических колебаний экономической  системы современные подходы к межбюджетным отношениям не позволяют в полной мере эффективно решать возникающие проблемы межбюджетных отношений, в частности обеспечивать поддержку регионов, на которых в наибольшей степени сказывается кризисное состояние мировой экономики.

Прогнозируемый переход  на стадию экономического роста позволяет  поставить перед межбюджетными  отношениями новые задачи. Главными из них являются:

воздействие на формирование инфраструктуры регионов и муниципалитетов для решения федеральных проблем развития экономики;

софинансирование структурных  инвестиционных проектов, создающих точки роста и новые рабочие места;

обеспечение инновационной  составляющей экономического роста  за счет развития научно-исследовательских центров;

выравнивание доступности  услуг образования и здравоохранения  для жителей конкретных регионов.

В дальнейшем могут быть сформулированы следующие принципы разграничения полномочий между бюджетами трех уровней:

 

принцип зависимости разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы от потребностей общества в целом и конкретного гражданина в соответствующих общественных благах;

 

принцип осуществления  конкретных расходов с учетом максимизации полезного эффекта при минимизации расходов, включая затраты на администрирование и последующий контроль;

 

принцип обеспечения "потенциала действий" как способности соответствующего уровня власти осуществлять полномочия по финансированию первоочередных направлений региональной экономической политики в случае изменения макроэкономических условий в национальной хозяйственной системе;

 

принцип обеспечения  возможности для всех уровней  бюджетной системы оперативного реагирования на изменяющиеся макроэкономические условия.

 

Реализация этих принципов позволяет создать устойчивую в своей основе, но открытую к изменениям систему разграничения бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы. Формирование системы разграничения бюджетных полномочий на основе сформулированных выше принципов, дает возможность повысить роль межбюджетных отношений в стимулировании экономического роста в регионах и муниципалитетах.

Это позволяет определить следующие приоритеты развития МБО:

умеренная децентрализация  бюджетных полномочий;

обеспечение конкуренции между регионами и муниципалитетами за инвестиции при недопущении конкуренции в налоговой сфере;

повышение эффективности  системы предоставления межбюджетных трансфертов;

совершенствование распределения  налогов между уровнями бюджетной системы;

разграничение собственности на природные ресурсы между федеральным центром, регионами и муниципалитетами.

Необходимость умеренной  децентрализации бюджетных полномочий объясняется тем, что некоторые  налоги эффективнее собирать на местном  уровне. Это утверждение верно и в отношении расходов (например, на благоустройство). Но парадокс в том, что те же аргументы могут использоваться для обоснования централизации доходов и расходов на более высоком уровне бюджетной системы. В частности, косвенные налоги проще собирать на федеральном уровне, а расходы на образование и здравоохранение можно осуществлять из федерального бюджета. Поэтому решение вопроса о степени децентрализации бюджетных доходов и расходов может быть найдено, во-первых, при анализе влияния исследуемого явления на экономическое развитие территорий; во-вторых, при оценке продуктивности конкуренции территориальных образований за привлечение инвестиций.

В сфере межбюджетных отношений в России до сих пор  остаются нерешенными некоторые актуальные проблемы. Одна из них - правовой статус участников межбюджетных отношений, связанная с недостаточной регламентацией отношений центра и субъектов Федерации при неопределенности статуса последних. С провозглашением Конституцией РФ равенства субъектов Федерации все республики в составе России имеют на практике существенно больше прав по сравнению с другими субъектами - краями, областями, округами. Такое неравенство ущемляет их бюджетные права и снижает эффективность межбюджетных отношений. Необходимо также в законодательном порядке определить статус третьего уровня бюджетной системы, т.е. контрагента органов власти субъекта Федерации по межбюджетным отношениям внутри страны. На практике создаются муниципалитеты с урезанными бюджетными правами в части установления местных налогов, получения отчислений от регулирующих налогов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Обеспечение конкуренции  между регионами и муниципалитетами за инвестиции при недопущении конкуренции  в налоговой сфере является важным направлением повышения эффективности МБО. Однако такая конкуренция не является аналогом конкуренции в частном секторе экономики. Региональные власти могут конкурировать за привлекаемый капитал, но не за счет предоставления налоговых льгот. На наш взгляд, очевидно, что конкуренция между регионами, а также между местными властями в сфере налогообложения и платы за загрязнение окружающей среды недопустима в условиях значительной дифференциации бюджетной обеспеченности и острой нехватки финансовых ресурсов, в том числе инвестиционных. ¹