Современные проблемы межбюджетных отношений в России и методы их преодоления

     Горизонтальная  сбалансированность заключается в  соответствии доходов расходам бюджетов разных уровней. Выравнивание острых горизонтальных различий важно само по себе как выражение требований социальной справедливости. С одной  стороны, это выравнивание уровня потребления государственных услуг по территориям. С другой, это выравнивание стоимости государственных услуг для каждого уровня власти. [4, с. 16]

     Наиболее  сложной задачей является обеспечение вертикального выравнивания. Это определяется тем, что даже в случае равенства совокупных доходов и расходов имеются существенные различия в бюджетном положении отдельных регионов и территорий, обусловленные различием в уровне экономического развития, численностью и плотностью населения, природно-климатическими особенностями и др.

     Вертикальное  выравнивание происходит за счет трансфертов, дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной  ссуды, бюджетного кредита.

     Трансферты  выделяются территориальным бюджетам из созданных в федеральном, региональных и районных бюджетах специальных фондов.

     Дотация – это средства, предоставляемые  бюджету другого уровня бюджетной  системы на безвозмездной и безвозвратных  основах для покрытия текущих  расходов.

     Субвенция – это средства, предоставляемые  бюджету другого уровня бюджетной  системы на безвозмездной и безвозвратной  основах для осуществления целевых  расходов.

     Субсидия  – это бюджетные средства, предоставляемые  бюджету другого уровня на условии  долевого финансирования целевых расходов.[10, с. 250]

     Выравнивание  также может осуществляться за счет предоставления отдельным регионам особого экономического режима. В  мировой практике существуют три  основных подхода федерального центра к требованиям регионов о предоставлении особого экономического режима.

     Первый  – индивидуально-договной подход, когда  центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении  налоговых поступлений или других условиях. Этот подход распространен  в некоторых странах, например в Китае.

     Второй  подход – это создание специальных  бюджетных режимов, в рамках которых  отдельным регионам предоставляются  особые права в вопросах налогов  и расходов.

     Третий  подход – применение нормативно-расчетной  формулы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных условий регионов. Его использует большинство стран для решения проблем вертикального и горизонтального выравнивания между регионами [14, с. 18].

     Далее следует отметить, что существуют две основные модели бюджетного федерализма, модели построения эффективных финансовых взаимоотношений между центром и территориями: децентрализованная и кооперативная.

     Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:

1. региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности;
2. финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;
3. четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы;
4. центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;
5. система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;
6. центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета [22, с. 13].

     Трансферты  не играют здесь ключевой роли, так  как господствует принцип: кто осуществляет расходы, тот и собирает налоги в  соответствующем секторе. Трансферты в этой системе – главным образом безусловные гаранты, которые позволяют нижним уровням бюджетной системы самостоятельно принимать решения, основываясь на потребностях населения.[6, с. 5]

     Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:

1. широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;
2. наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;
3. введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;
4. повышенной ответственностью центра за состоянием региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);
5. ограничением самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований;
6. наличием развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.

       Кооперативная модель, как правило,  используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субвенций, субсидий.

     Итак, существует несколько механизмов реализации межбюджетных отношений. Необходимо осознавать, что преобладание той или иной модели ограничено определенным историческим периодом. Оптимальная модель построения межбюджетных отношений должна быть гибкой и вовремя становиться то более централизованной, то более децентрализованной. При этом следует понимать, что долговременное доминирование одной модели делает переход к другой модели все более желательным [12, с. 145].

     В следующей главе следует рассмотреть  межбюджетные отношения в России и других странах-федерациях, сопоставить, выявить достоинства и недостатки каждой модели с целью определения возможных мер по улучшению системы российских межбюджетных отношениях.  

ГЛАВА II. РЕАЛИЗАЦИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

2.1.  Принципы построения  межбюджетных отношений в зарубежных  странах 
 

     Жизнеспособность  существующих федеративных систем свидетельствует  в пользу многообразия моделей распределения доходов и расходов по уровням власти и предоставления различных видов финансовой помощи. В частности, динамика доли доходов федерального центра в консолидированном бюджете может существенно различаться. Так, если в США с 1986 г. Происходила значительная децентрализация распределения доходов между уровнями бюджетной системы, то в Германии, напротив, наблюдалась значительная централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете. В Австралии же процессы централизации и децентрализации сменяли друг друга.

     Рис. 1. Динамика доли доходов федерального центра в консолидированном бюджете

     Источник: [22, с. 13]. 

     Как уже было отмечено в первой главе, существуют две модели построения бюджетных взаимоотношений между центром и регионами.

       Первая –  кооперативная. Основной причиной централизации налогового администрирования за рубежом является желание сэкономить на масштабах. Тем или иным образом во многих странах центр доминирует в налоговой составляющей межбюджетных отношений. Например, в 2003г. доля бюджета центрального правительства в доходах консолидированного бюджета до распределения трансфертов в США составляла 55%, Германии – 67%, Италии – 80,5, Великобритании – 90,5 [7, с. 243].

       Большинство же расходов, напротив, целесообразно осуществлять на нижних уровнях бюджетной системы . В федеративных странах нижние уровни власти непосредственно расходуют большую часть консолидированного бюджета, так как именно они наиболее приближены к населению и могут, соответственно, делать это наиболее эффективно. Соответственно здесь возникает вертикальный бюджетный дисбаланс. Федеральный центр вынужден использовать межбюджетные трансферты.

     Типичный  пример такой модели - германская модель централизованного бюджетного федерализма. Характерной чертой является все возрастающая тенденция к единообразию распределению ресурсов между землями. Бюджетная система базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. К ним относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, НДС.

     Однако  имеются и такие налоги, которые  применяет только один уровень власти. В частности, в федеральный бюджет поступают все акцизы. Также существует система финансовой помощи в виде федеральных субсидий, посредством  которой налоговый потенциал  доводится до 99,5% среднедушевого налогового потенциала в целом по стране [11, с. 50].  Для германской бюджетной системы характерна трехступенчатая система межбюджетного выравнивания. Во-первых, осуществляется доходное выравнивание через поступления НДС в бюджеты субъектов Федерации.

     Второй  вид межбюджетного выравнивания заключается в перераспределении  бюджетных ресурсов между бюджетами  земель без вмешательства федерального правительства.

     Третий  вид финансовой поддержки регионов Германии – прямые федеральные гранты, предоставляемые некоторым территориям [11, с. 50].

     Существует  также вторая модель бюджетного федерализма  – это децентрализованная модель принятия решения. Большинство ее черт соответствует нынешнему состоянию  канадского и американского бюджетного федерализма, за исключением некоторых политических нюансов.

     Основные  черты канадского федерализма –  децентрализация бюджетных полномочий, демократический характер отношений  между уровнями власти, доказанная практикой способность к значительным изменениям [19, с. 20]. Его ведущая характеристика – рамочный характер основных бюджетных предписаний федерального центра. Доля средств, зачисляемых в федеральный бюджет, в данной модели сравнительно невелика и постоянно меняется. В Канаде отсутствует единая система сбора налогов. Федерация имеет право администрирования сбора налогов на территориях, но по желанию последних. В данной системе решающую роль играет мнение избирателей о том, чем должен заниматься и чем не должен заниматься тот или иной уровень  власти.

     Также классическая модель децентрализованного бюджетного федерализма, ориентированного на конкуренцию между территориальными образованиями – модель США. Межбюджетные отношения США можно охарактеризовать как сотрудничество различных уровней и ветвей власти. Интересы отдельных штатов и муниципалитетов могут быть реализованы вне рамок партийных интересов в процессе дискуссий в Конгрессе [5, с. 8]. В США отсутствует система горизонтального долевого распределения доходов, сформировалась обширная и нерегулируемая система межправительственных трансфертов. Финансовая помощь обычно выделяется в форме целевых грантов, обусловленных выполнением органами власти – получателями такой помощи ряда требований, которые обычно очень четко определены.

     Отдельные штаты, местные органы власти имеют право осуществлять собственную политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные «непересекающиеся» налоги – «один налог – один бюджет». Регионы значительно отличаются по налогам и расходам друг от друга.

     Кроме этого можно отметить, что в зарубежных странах имеются большие различия в пропорциях распределения доходов между центральным бюджетом и территориальными бюджетами. Так, в Швейцарии около 70% всех налоговых поступлений сосредотачивается в кантонах и общинах, а в Австралии в федеральном бюджете собирается 67% всех налоговых поступлений страны [22, с. 14]. В большинстве стран региональные и местные органы власти обладают некоторыми правами в области налогообложения. В Германии же эти права жестко ограничены. В некоторых странах широко используется программно-целевой метод оказания финансовой поддержки нижестоящим территориальным образованиям. В США федеральные средства предоставляются штатам и даже графствам. Целевая финансовая помощь используется во Франции, унитарном государстве.

     Несмотря  на ряд существенных различий в системах межбюджетных отношений иностранных  государств, в них существуют общие  закономерности, которые целесообразно  учитывать при развитии бюджетно-налоговых  отношений между федеральным  центром и субъектами Российской Федерации. К их числу можно отнести следующие.

     Во-первых, региональные органы власти, отвечающие за выполнение конкретных программ, должны иметь собственные финансовые источники  для их реализации. Во-вторых, взаимная ответственность по предметам ведения должна быть сведена до минимума. В противном случае возникает сложная система взаимоотношений, которая обеспечивается громоздкостью администрирования, перекладыванием ответственности за принятие решения друг на друга. В-третьих, необходимо разделять политические и административные отношения, устанавливать четкие границы административной власти и финансовой компетенции. В-четвертых, налоговая политика должна давать возможность различным уровням бюджетной системы извлекать свою долю прибыли от экономического развития предприятий, регионов. При этом субъекты Федерации должны обладать правом определения объема бремени, возлагаемого на налогоплательщиков в пределах своей юрисдикции.