Бюджетне право України

Друга група повноважень  України пов’язана з тим, що головну  роль у її бюджетній системі відіграє Державний бюджет. У сфері свого  бюджету держава має такі повноваження: на затвердження Державного бюджету  України відповідно до ст. 85 Конституції  України і ч. 5 ст. 44 Бюджетного кодексу; на складання Державного бюджету  за загальним і спеціальним фондами (ст. 13 Бюджетного кодексу і Закон  про Державний бюджет на відповідний  бюджетний період); на отримання  закріплених за Державним бюджетом доходів відповідно до ст. 29 Бюджетного кодексу; на визначення напрямів використання бюджетних асигнувань (призначень) і їх розмірів за напрямами (ст. 95 Конституції  України, ст. 87 Бюджетного кодексу); на створення в Державному бюджеті  резервного фонду для здійснення непередбачених витрат, що не мають  постійного характеру і не могли  бути передбачені під час складання  проекту бюджету, розміром не більш  як один відсоток обсягу витрат загального фонду бюджету (ст. 24 Бюджетного кодексу); на визначення видів видатків, які  внесено до Державного бюджету і  які забезпечують конституційний лад  держави, державну цілісність і суверенітет, незалежне судочинство та інші витрати, що не передаються до місцевих бюджетів; на надання трансфертів з Державного бюджету у вигляді:

1) дотації вирівнювання  бюджету Автономної Республіки  Крим, обласним бюджетам, бюджетам  міст Києва і Севастополя, районним  бюджетам і бюджетам міст республіканського  значення Автономної Республіки  Крим та міст обласного значення;

2) субвенції на здійснення  програм соціального захисту;

3) субвенції на компенсацію  втрат доходів бюджетів місцевого  самоврядування на виконання  власних повноважень унаслідок  надання державою податкових  пільг;

4) субвенції на виконання  інвестиційних проектів;

5) інших субвенцій. Розміри  цих міжбюджетних трансфертів  затверджуються в Державному  бюджеті окремо для кожного  бюджету.

У межах повноважень, що встановлюються щорічними законами про Державний  бюджет, Кабінет Міністрів України  в особі міністра фінансів може надавати гарантії щодо виконання боргових зобов’язань  суб’єктами підприємницької діяльності на умовах платності, терміновості, майнового  забезпечення і зустрічних гарантій, одержаних від інших суб’єктів (ст. 17 Бюджетного кодексу). Законом  про Державний бюджет України  Верховна Рада України щорічно встановлює граничний обсяг внутрішнього і  зовнішнього державного боргу, основна  сума якого не повинна перевищувати 60% фактичного обсягу валового внутрішнього продукту України (ст. 18 Бюджетного кодексу). Міністр фінансів України за дорученням Кабінету Міністрів України має право на здійснення внутрішніх і зовнішніх запозичень в межах і на умовах, передбачених Законом про Державний бюджет України (ст. 15 Бюджетного кодексу України). Держава в особі Верховної Ради України та органів виконавчої влади наділена повноваженнями і щодо місцевих бюджетів. На підставі статей Конституції України, Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" і Бюджетного кодексу між державою, Автономною Республікою Крим і місцевим самоврядуванням встановлюються відносини з приводу забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання покладених на них функцій (ст. 142 Конституції України). Держава зобов’язана:

- надавати фінансову підтримку органам місцевого самоврядування і брати участь у формуванні місцевих бюджетів (ст. 142 Конституції України);

- гарантувати органам  місцевого самоврядування дохідну  базу, достатню для забезпечення  населення послугами на рівні  мінімальних соціальних потреб (ст. 64 Бюджетного кодексу);

- затверджувати диференційовані і єдині нормативи відрахувань від загальнодержавних доходів і податків до місцевих бюджетів вищого рівня (ст. 65,66,68 Бюджетного кодексу);

- вилучати у місцевих  бюджетів до Державного бюджету  частину надлишку у разі перевищення  прогнозованих показників доходів  місцевих бюджетів розрахункового  обсягу витрат відповідного бюджету  (ст. 100 Бюджетного кодексу);

- визначати розміри субвенцій  і цільові напрями їх використання (ст. 102,105 Бюджетного кодексу);

- здійснювати контроль  за законним, доцільним, економним  використанням коштів і належним  їх обліком.

Конституція України (ст. 140) встановлює, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади  самостійно вирішувати питання місцевого  значення в межах Конституції  і законів України.[5 c.45-67] Бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування полягають у встановленні порядку проходження місцевих бюджетів (складання і розгляд проектів місцевих бюджетів, їх затвердження рішеннями про місцеві бюджети, їх виконання, здійснення контролю за їх виконанням і затвердження звітів про виконання місцевих бюджетів). Згідно зі ст 75 Бюджетного кодексу особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний період Раді Міністрів АР Крим, місцевим державним адміністраціям і виконавчим органам відповідних рад доводить Міністерство фінансів України. Оскільки в Україні існує єдина бюджетна система і бюджетні відносини регулюються єдиним бюджетним законодавством (ст. 4 Бюджетного кодексу), органи місцевого самоврядування, самостійно вирішуючи питання місцевого значення, мають повноваження у сфері бюджетної діяльності, які можна поділити в три групи: 1) щодо Державного бюджету України; 2) щодо власного бюджету; 3) щодо бюджету нижчого рівня. До першої групи належать:

- право отримувати з Державного  бюджету України в повному  обсязі фінансування для здійснення  окремих повноважень органів  виконавчої влади, які на підставі  ст. 143 Конституції України передаються  їм законами. Держава для здійснення  цих повноважень передає органам  місцевого самоврядування кошти  Державного бюджету України або  відносить до місцевого бюджету  у встановленому законами порядку  окремі загальнодержавні податки  й передає їм об’єкти державної  власності, а органи місцевого  самоврядування сприяють повному  і своєчасному надходженню загальнодержавних  податків і зборів на своїй  території. У випадках неможливості  покриття своїх першочергових  потреб за рахунок власних,  закріплених і регулюючих доходів  вони мають право на отримання  допомоги у вигляді дотацій  і субвенцій (ст. 64-67, ч. 2 ст. 82, ч. 2 ст. 83, 99,102-107 Бюджетного кодексу);

- право виконувати рішення органів  державної влади, що призводить  до додаткових витрат органів  місцевого самоврядування, тільки  в межах переданих їм ресурсів;

- право на поділ видатків  місцевих бюджетів на такі, що  пов’язані з виконанням (1) власних  повноважень і (2) делегованих  повноважень органів виконавчої  влади (ст. 92 і 93 Бюджетного кодексу);

- право спрямовувати кошти загального  фонду місцевого бюджету на  фінансування установ і закладів, які утримуються за рахунок  бюджетних асигнувань (ст. 88-90 Бюджетного  кодексу);

- право на фінансування програм  соціально-економічного розвитку  своєї території, пов’язаних  зі здійсненням інвестиційної  та інноваційної діяльності, а  також надання субвенцій, пов’язаних із розширеним відтворенням (ст. 91 Бюджетного кодексу);

- право на встановлення нормативів  бюджетної забезпеченості на  одного жителя з урахуванням  економічного, соціального, географічного  і економічного стану відповідних  територій, виходячи з рівня  мінімальних потреб, установлених  законом (ст. 67 Бюджетного кодексу);

- право на власні і закріплені  законом за місцевими бюджетами  на стабільній основі загальнодержавні  доходи і визначення напрямів  використання бюджетних коштів  як гарантії самостійності (п.  З ст. 7 Бюджетного кодексу);

- право на забезпечення збалансованості  своїх бюджетів з боку центральних  органів державної влади без  урахування доходів від місцевих  податків і зборів;

- право органів місцевого самоврядування  одержувати компенсацію з державного  бюджету у разі, коли держава  не забезпечує заздалегідь їх  видатки щодо виконання рішень  державних органів;

- обов’язок органів місцевого  самоврядування передавати з  місцевого бюджету до державного  бюджету частину надлишку доходів  над видатками у разі, коли  доходи від закріплених за  місцевими бюджетами загальнодержавних  податків і зборів перевищують  мінімальний розмір місцевого  бюджету.

До другої групи повноважень  належать:

- право всіх представницьких  органів місцевого самоврядування  затверджувати свої бюджети (п. 4 ст. 138, 143 Бюджетного кодексу);

- право на гарантовану державну  дохідну базу, достатню для забезпечення  населення послугами на рівні  мінімальних соціальних потреб, установленому законом.

Автономна Республіка Крим і місцеві  ради можуть приймати бюджети з дефіцитом, але тільки в частині дефіциту бюджету розвитку. Дефіцит цих  бюджетів покривається за рахунок запозичень. Не допускається затвердження обласних, районних, районних у містах, сільських і селищних бюджетів з дефіцитом (ст. 72 Бюджетного кодексу). Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністративні, виконавчі органи відповідних рад за рішенням відповідних представницьких органів можуть одержувати короткострокові позики у фінансово-кредитних установах на строк до трьох місяців, але в межах бюджетного періоду в порядку, визначеному Міністерством фінансів України (ст. 73 Бюджетного кодексу). В межах повноважень, установлених щорічними рішеннями про відповідні бюджети, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим і міські ради в особі керівників їх виконавчих органів можуть надавати гарантії щодо виконання боргових зобов’язань суб’єктів підприємництва лише на умовах платоспроможності, певного терміну, майнового забезпечення і зустрічних гарантій, одержаних від цих суб’єктів. Оскільки бюджетна система України побудована на принципі єдності, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації і виконавчі органи відповідних рад зобов’язані надавати необхідну інформацію Міністерству фінансів України для проведення розрахунку розмірів міжбюджетних трансфертів та інших показників. Місцеві фінансові органи розробляють інструкції щодо підготовки бюджетних запитів відповідно до Типової форми бюджетних запитів, визначеної Міністерством фінансів України. Головні розпорядники бюджетних коштів організують розроблення бюджетних запитів у строки і в порядку, встановленому місцевими фінансовими органами. Бюджетний кодекс містить окремі заборони відносно Державного і місцевих бюджетів. Так, п. 8 ст. 13 не допускає створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами.

  Органам місцевого самоврядування Бюджетний кодекс України (ст. 85 ч. 2) забороняє планувати і здійснювати видатки, не віднесені до місцевих бюджетів (ст. 86 Бюджетного кодексу), а також здійснювати впродовж бюджетного періоду витрати на фінансування бюджетних установ одночасно з різних бюджетів. Бюджетний кодекс забороняє надання позик з одного бюджету іншому (ст. 73 Бюджетного кодексу України).

РОЗДІЛ ІІІ. РОЗВИТОК БЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН В УКРАЇНІ

Розвиток фінансово-бюджетних відносин в Україні вивчений недостатньо, а фундаментальних праць, які  безпосередньо і докладно розглядали б цю проблему, немає .

Історія економічної і політичної взаємодії державних і місцевих органів влади на території сучасної України бере початок від часів  появи перших державних утворень - грецьких міст-держав у Південному Причорномор'ї і Приазов'ї (V ст. до н.е.). Першими рабовласницькими державами  були Ольвія і Боспорське царство, які  сформувалися на межі ст. до н.е. Основу державного бюджету Ольвії (в його розумінні на той час) становила  єдина система ввізного і вивізного  мита та різні види податків. Збір їх віддавався на відкуп представникам  місцевих органів влади. Усіма грошовими  надходженнями до скарбниці займалися  спеціальні комісії "семи" і "дев'яти", які представляли центральну владу  і безпосередньо взаємодіяли  з місцевими органами влади .

Починаючи з XIV ст. бюджетно-фінансова  система в Україні розвивалася  під впливом Магдебурзького права, яке литовські князі і польські королі надавали українським містам. Воно передбачало, зокрема, право обмеженого самоврядування на основі хартії вольності  міста Магдебурга. Згідно з положеннями  Магдебурзького права мешканці Києва  звільнялися від "прав польських, і литовских, і руських", а також "вот всякого права й моци, й вот насилья всих подданьїх  наших большого княжества Литовского, вот воєвод, й вот судей, й вот  всих посполите врядников наших". За надання цього права міста  платили певні кошти, а населення  звільнялося від натуральних  повинностей і сплачувало грошові  податки з торгівлі та промислів. На місцеві потреби спрямовувася і збір на винний промисел. Крім того, городяни мали утримувати прикордонні  війська, ремонтувати дороги, забезпечувати  доставку матеріалів для будівництва. Залежно від виду діяльності вони платили натуральні податки на ремесло, ринковий збір, акцизи, мита.

У 1577 р. князь Сигізмунд зробив спробу реформувати розрізнені бюджетні й  податкові відносини встановленням  єдиних податків та єдиного терміну  їх сплати на однакові земельні наділи. Але через половинчасті міри і  відсутність рішучості в проведенні реформ своєї мети він так і  не досяг.

Для розвитку виробничих відносин потрібна була чітка грошова система. Наприкінці XIV ст. у містах Києві і Львові чкарбували власні монети, але вони не мали достатнього поширення, оскільки на той час користувалися в  основному чеськими, татарськими, польськими, молдавськими, литовськими монетам. У результаті грошової реформи С. Баторія в 1578-1580 рр. було створено єдину  грошову систему для Речі Посполитої, що сприяло розвиткові товарно-грошових відносин: товари стали продавати  в кредит і під заставу, почали використовувати векселі, зароджувалась  іпотечна система.

Бюджет Запорозької Січі формувався з податків, натуральних та особистих  повинностей, оренди, регалій. У табл. 27 наведено джерела і характер доходів  Запорозької Січі .

Значну частину бюджету покривали  зовнішні надходження - військовий видобуток, царська "платня" за послуги запорожців у військових битвах. Була загальновійськова  скарбниця, до якої надходили доходи від рибних промислів, скотарства, полювання. Витрати передбачалися на військове  спорядження, будівництво фортець, монастирів, утримання старих воїнів, дипломатичних місій тощо. Доходи скарбниці поповнювали торгові  податки з товарів, коли вони вивозилися на ринок. За перевезення і транзитну  торгівлю сплачувалося мито .

Розвиток подій після 1861 р. диктував необхідність упорядкувати фінансову  систему, тому до кінця ХІХ ст. було зроблено кілька спроб налагодити стабільну  діяльність грошово-кредитної, банківської, податкової, митної систем. Зокрема, винні  откупи було скасовано і замінено акцизом на вино, введено акцизи на цукор і тютюн . Проте сам  порядок стягнення податків не змінювався майже до 80-х років. У 1863 р . подушний податок з міщан міст європейської частини Росії було замінено податком на нерухоме майно, надходження від якого в 1898 р. становили 8,6 млн руб.; у 1894 р . введено квартальний податок; з 1875 р. частину місцевих повинностей було замінено на державний поземельний податок без розмежування власників .

У 1879-1880 рр. внаслідок селянських бунтів було скасовано подушний податок, зменшено викупні платежі. Скасування подушного  податку компенсувалося збільшенням  непрямих податків і платежів. У  багатьох повітах розмір податків перевищував  доходи. У 1900 р. населення Російської імперії сплатило непрямі податки  на суму 657 млн руб., у тому числі  з алкогольних напоїв - 317 млн руб., з тютюнових - 47 млн руб., з цукру - 63 млн руб., з нафти - 25 млн руб., мито - 204 млн руб. Значна частина  спирту, тютюну, цукру була українського виробництва. Дев'ять українських  губерній з 1868 до 1880 р. дали Російської імперії 2899,2 млн руб. доходу, а на їхні власні потреби було повернуто  лише 1749 млн руб. За 15 років починаючи  з кінця 19 ст. бюджет Російської імперії  одержував від України 3289 млн  руб . доходу, а на потреби України  залишалося лише 2605,2 млн руб. 8 березня 1906 р . було затверджено правила про  порядок розгляду державного розпису  доходів і витрат Російської імперії. Позитивний вплив на розвиток бюджетного процесу і налагодження державного контролю справили введення в дію  Конституції і заснування Державної  Думи. Проте, незважаючи на заходи, вжиті  урядом з метою впорядкування  надходжень до бюджету, державний борг безупинно зростав. Із середини 80-х  років ХІХ ст. Росія за розміром державного боргу посіла третє місце  після Франції і Великої Британії .