Проблемы и перспективы развития финансового контроля в России

Исходя из сказанного выше, абсолютно правильным кажется вывод  А.В. Полищука, что, «идеология, методология, организация и практика государственного финансового контроля» до сих  пор «находятся в эволюционно-модернизационном процессе, поиске решений, отвечающих реалиям настоящего этапа реформационного  процесса в России. Важность проблемы обусловила активизацию теоретико-методологических исследований и разработок в области  развития системы государственного финансового контроля».

2.2 Анализ проблем финансового  контроля на современном этапе

В настоящее время работа органов  государственного финансового контроля в России характеризуется несогласованностью и разобщенностью, отсутствием четкого  взаимодействия. И связано это  в первую очередь с несформированностью  целостной системы контроля за государственными финансами. «Сейчас финансовый контроль – это, скорее, набор госорганов, ведомств и служб, выполняющих определенные контрольные функции. Более 260 законов, указов, постановлений регулируют их контрольную деятельность, что не только не облегчает взаимоотношения  между ними, но зачастую вносит элементы хаоса и дезорганизации». Статус и полномочия контрольных органов  определяются многочисленными правовыми  актами, зачастую допускающими дублирование и параллелизм при выполнении некоторых функций.

Кроме того, действия органов финансового  контроля не скоординированы. Принципиальные полномочия по проведению проверок целевого и эффективного использования государственных  средств ряда федеральных государственных  органов, осуществляющих финансовый контроль (Счетная палата, финансово-надзорные  органы Минфина РФ, ревизионные управления министерств и ведомств федерального уровня), как правило, повторяют друг друга.

Между тем абсолютное большинство  контрольных органов имеют достаточно специфические задачи, и поэтому  их сфера деятельности ограничена. Подобной спецификой характеризуются  налоговые и таможенные органы, органы валютного контроля. Главное контрольное  управление Президента Российской Федерации  также, правда достаточно условно, можно  отнести к органам финансового  контроля, поскольку в его задачи входит контроль за исполнением указов и распоряжений Президента Российской Федерации, которые, как известно, касаются не только финансовых вопросов. Предельно  ясны и контрольные функции Центрального банка Российской Федерации и  его территориальных органов. Основная проблема заключается главным образом  в распределении контрольных  полномочий при организации последующего контроля между Счетной палатой, финансово-надзорными органами Минфина  России, ревизионными аппаратами главных  распорядителей бюджетных средств  и в определенной степени –  органами Федерального казначейства, которые в настоящее время  наделены и полномочиями последующего контроля.

Таким образом, можно констатировать, что слабым звеном в организации  системы государственного финансового  контроля является недостаточно проработанная  нормативно-правовая база, имеющая  ряд недочетов, в числе которых: неопределенность полномочий органов, наделяемых контрольными функциями; пересечение функций контрольных органов и дублирование их контрольной деятельности; нечеткость круга объектов контроля; неопределенный порядок реагирования объектов контроля на выявленные нарушения.

Значимость государственного финансового  контроля настолько велика, что Международная  неправительственная организация  высших контрольных органов (ИНТОСАИ) разработала целый ряд стандартов контрольно-ревизионной деятельности, которые рекомендованы к применению органами контроля разных стран в  той мере, в какой они совместимы с национальным законодательством. Их цель – унификация контрольной  деятельности и увеличение доверия  к ее результатам. Международные  стандарты аудита определяют основополагающие методы финансового контроля, способствуют повышению его качества в соответствии с возрастающими многообразными требованиями в области международной  аудиторской деятельности, а также  направлены на повышение эффективности  в борьбе с коррупцией, финансовым мошенничеством.

Специфика переходного периода  оказывает влияние на формирование контрольных органов и контрольной  системы в целом. Проводимая в  России в этом направлении работа пока не имеет четких ориентиров и  в результате недостаточно эффективна. В то же время в стране продолжают развиваться и укрепляться органы государственного финансового и  негосударственного (независимого аудиторского и общественного) контроля.

Единая концепция осуществления  финансового контроля отсутствует  до сих пор. Отдельные элементы финансового  законодательства встречаются в  статьях Конституции, но они не складываются в целостную систему. Вопрос о  финансовом контроле и органах, его  осуществляющих, затронут лишь в п. 5 ст. 101 Конституции (об образовании  Счетной палаты Российской Федерации). Не раскрыт он и в Федеральном  законе № 2-ФКЗ «О Правительстве  Российской Федерации» от 15 декабря 1997 г. (в редакции от 3 ноября 2004 г.). В  ст. 6 «Понятия и термины, применяемые  в настоящем кодексе» Бюджетного кодекса, введенного в действие с 1 января 2000 г., не предусмотрено понятие «финансовый  контроль»; в ст. 150–152, 157 нет четкого  перечня органов, осуществляющих финансовый контроль, упоминается лишь Счетная  палата Российской Федерации. Напрашивается  вывод о том, что системного правового  регулирования в области финансового  контроля нет.

Следовательно, возникает объективная  потребность разработки и принятия соответствующей законодательной  базы, и важную роль здесь должен сыграть федеральный закон о  государственном финансовом контроле. Необходимо ускорить подготовку и принятие такого закона, уточнить отдельные его положения, предусмотрев методологически определенное понятие о государственном финансовом контроле, формулировку видов выявляемых недостатков и нарушений, а также принимаемых по ним финансовых санкций, мер привлечения к ответственности виновных лиц. Кроме того, в законе следует четко обозначить систему органов государственного финансового контроля. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществляют свои полномочия самостоятельно. В то же время согласно закону они могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их реализации материальных и финансовых средств, находясь при этом под контролем государства.

Итак, перед разработчиками законодательной  базы государственного финансового  контроля стоит задача урегулировать  следующие правоотношения:

• контроль за федеральными финансовыми средствами, находящимися в распоряжении федеральных органов, а также передаваемыми в любых формах субъектам Федерации и органам местного самоуправления;
• контроль за финансовыми средствами субъектов Федерации, в том числе передаваемыми органам местного самоуправления.

Следует решить и другой стратегический вопрос: нужно ли принимать всеобъемлющий  закон о государственном финансовом контроле? Разделять сферы правового  регулирования целесообразно только тогда, когда они абсолютно несовместимы. В данном случае такой несовместимости  нет. Поэтому, видимо, требуется единый закон, в котором будут учтены все элементы и особенности контрольной  деятельности. Такой закон мог  бы лечь в основу соответствующего раздела Бюджетного кодекса, а также  бюджетных и других финансовых законов  субъектов Федерации.

В настоящее время наиболее широко известны и признаны две формы  контроля за использованием государственных  финансовых ресурсов вообще и исполнением  бюджетов в частности – это  парламентский и административный контроль. Однако в них не учитывается  наличие в уже действующей  системе финансового контроля новых  органов, не зависящих от обеих ветвей власти, – счетных и контрольно-счетных  палат. Значит, в Положение о формах бюджетно-финансового контроля необходимо добавить независимый контроль. Тогда  система финансового контроля будет  приведена в соответствие с аналогами  в демократических государствах, где образуются независимые от исполнительной и законодательной ветвей власти контрольные органы в форме счетных  палат (Германия, Франция, Италия и т.д.) либо ведомств государственных контролеров  или аудиторов (США, Канада, Индия, Австралия  и т.д.). Кстати, в некоторых российских регионах контрольно-счетные палаты уже получили такой статус, основанный на равноудаленности от всех ветвей власти. Иначе говоря, в законе целесообразно закрепить положение о том, что бюджетно-финансовый контроль осуществляется в форме парламентского, административного и независимого контроля.

Анализ правовых норм, определяющих виды, формы и органы контроля, позволяет  сделать вывод о том, что законодательно не определены:

• понятия «финансовый контроль» и «система финансового контроля»;
• единые принципы финансового контроля;
• перечень контролирующих и надзорных органов, относящихся к органам финансового контроля;
• порядок взаимодействия органов финансового контроля. Обобщая вышесказанное, допустимо сформулировать основную задачу, стоящую перед правовым государством: создать на всей территории Российской Федерации единое поле финансового контроля, базирующееся на практичном (с точки зрения применимости) законодательстве с достаточно четко определенным понятийным аппаратом.

Можно констатировать, что в России сложились основные элементы системы  финансового контроля, однако они  пока далеки до совершенства. В числе  особо актуальных проблем – отсутствие четкого определения основных признаков, которые применяются при квалификации нарушений, выявляемых в процессе реализации контрольных функций, незаконного, неэффективного и нерационального  использования средств. К тому же в отсутствие механизма применения контрольными органами мер принуждения  нарушители бюджетного законодательства остаются безнаказанными.

3. Перспективы развития финансового контроля

3.1 Эффективность осуществления финансового контроля в пределах РФ

В настоящее  время в Российской Федерации  нет ни единого органа государственного финансового контроля. Важным элементом  государственного управления, проведения единой фискальной политики на всей территории страны, сохранения ее целостности  является президентский контроль за соблюдением бюджетно-налоговой  дисциплины, осуществляемый в соответствии с Конституцией РФ посредством издания  указов по финансовым бюджетным и  налоговым вопросам, подписания федеральных  актов.

Функции финансового контроля выполняет  также Главное контрольное управление Президента РФ, являющееся структурным  подразделением Администрации Президента и действующее на основе Указа  Президента РФ «О мерах по обеспечению  государственного финансового контроля в Российской Федерации».

Органы  исполнительной власти всех уровней  осуществляют финансовый контроль в  пределах своих полномочий, а также  направляют и контролируют деятельность подведомственных им управлений.

Правительство РФ на основании Конституции РФ и  Федерального закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» контролирует и регулирует финансовую деятельность министерств и ведомств. При Правительстве РФ действует  Контрольно-наблюдательный совет, выполняющий  ряд контрольных функций в  области финансов. Одной из форм общегосударственного финансового  контроля является парламентский контроль. В обеих палатах Федерального Собрания РФ имеются специальные  комитеты и комиссии, функциями которых  являются проверка правильности и полноты  предусмотренных в проекте бюджета  государственных доходов и расходов, а также контроль за рациональным и целевым использованием государственных  средств. В Государственной Думе таким комитетом является Комитет  по бюджету, налогам, банкам и финансам, в Совете Федерации – Комитет  по бюджету, финансовому, валютному  и кредитному регулированию.

 
 
 
3.2 Пути развития финансового контроля в РФ

В настоящее время большое значение приобретает необходимость совершенствования  финансового контроля с целью  повышения его действенности  и эффективности.

Совершенствование финансового контроля в РФ должно осуществляться по следующим  основным направлениям. Ключевым направлением совершенствования государственного финансового контроля как важнейшей  составляющей финансового контроля в РФ и повышения его эффективности  является принятие единой концепции  государственного финансового контроля в РФ, которая должна установить единые методологические и правовые основы осуществления государственного финансового контроля в РФ, определить систему органов, осуществляющих контроль, а также механизм их взаимодействия. В рамках этих вопросов необходима разработка научно-методических основ  оценки эффективности деятельности органов государственного финансового  контроля и их сотрудников.

В целях повышения эффективности  расходования государственных средств  перспективным направлением совершенствования  контроля является переход к аудиту эффективности государственных  расходов, который представляет собой  направление деятельности контрольных  органов, предполагающее анализ результативности и экономности использования  государственных средств, оценку возможных  резервов их роста и обоснованности расходования. В настоящее время  отсутствует единая методика проведения аудита эффективности государственных  расходов, не определены критерии и  показатели эффективности использования  государственных средств.