Совершенствования правового регулирования финансового контроля в Российской Федерации

     Особого внимания заслуживает вопрос о контрольных  полномочиях Федерального Собрания Российской Федерации. Хотя в круге  его статусных функций контрольная не значится наряду с представительной и законодательной, российский парламент все же наделен известным набором таких полномочий российский парламент наделен. Конституция РФ предусматривает создание двух внешних по отношению к исполнительной власти контролирующих органов: Счетной палаты и Уполномоченного по правам человека.

     Государственный финансовый контроль - это установленная  законодательством деятельность органов  государственной власти и управления всех уровней по выявлению, предупреждению и пресечению:

     - ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и материальными ресурсами (капиталами), используемыми в хозяйственной деятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной собственности, а также государственными имущественными правами, влекущих прямой или косвенный финансовый и материальный ущерб государству;

     - несоблюдения финансово-хозяйственного, в том числе бюджетного, законодательства;

     - недостатков в организации систем управления (в том числе внутреннего контроля) финансово-хозяйственной деятельностью государственных организаций (в том числе бюджетных учреждений) и их объединений, организаций с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства;

     - угроз финансовой безопасности государства.

     В общем и целом цель государственного финансового контроля обеспечение  соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по:

     - управлению (включая стадии планирования, формирования, распределения и использования) государственными финансовыми и материальными (материальными продуктами человеческой деятельности, природными видами собственности) ресурсами, нематериальными объектами государственной собственности и государственными имущественными правами (там, где такое управление опосредствуется финансовыми, т.е. денежными, отношениями - например, образование финансовых ресурсов в процессе распоряжения материальными и нематериальными объектами, имущественными правами);

     - обеспечению их сохранности и приумножения для выполнения функций государства, а также созданию всех условий для этого;

     - обеспечению законности и оптимальности  (в свете государственной политики) функционирования различных звеньев  финансово-хозяйственной системы  государства;

     - обеспечению финансовой безопасности  государства.

     Достижение  цели государственного финансового  контроля обеспечивается реализацией  следующих основных задач:

     - контроль за законностью, целесообразностью,  полнотой, своевременностью и целевым  назначением направления и использования государственных финансовых ресурсов (в том числе бюджетных дотаций, кредитов, ссуд, субсидий, субвенций и т.д.);

     - контроль за законностью и  целесообразностью предоставления  государственных финансовых и  имущественных гарантий (поручительств), выдаваемых в качестве обеспечения сделок;

     - вскрытие резервов в формировании  государственных финансовых ресурсов, выработка предложений по сокращению  нерациональных расходов, снижению  бюджетного дефицита, дефицита платежного  баланса;

     - контроль за сохранностью, правильностью  хранения и обслуживания, за законностью  и правильностью пользования,  целесообразностью (рациональностью)  и эффективностью распоряжения  материальными ценностями (ресурсами)  государства (например, за законностью  и целесообразностью сдачи в аренду зданий и помещений; за эффективностью использования топливно-энергетических ресурсов; за сохранностью, законностью и рациональностью использования материальных ценностей мобилизационного резерва и т.д.);

     - контроль за законностью, целесообразностью и эффективностью использования и распоряжения государственными имущественными правами (правами собственности на акции предприятий и т.д.);

     - оценка эффективности организации  и проведения преобразования  форм собственности (в частности, приватизации);

     - контроль за законностью, правильностью  и эффективностью распоряжения  нематериальными объектами государственной  собственности (влекущего образование  финансовых ресурсов);

     - контроль за состоянием и использованием  государственных запасов и резервов;

     - контроль за выполнением плановых  заданий по предоставлению государственных  услуг и соблюдением нормативов  финансовых затрат на предоставление  государственных услуг;

     - контроль за обеспечением финансовой  безопасности государства (в ходе  бюджетного процесса и др.). В этом плане, например, проводится оценка обоснованности финансируемых государством программ и проектов, проводится анализ заключенных договоров по предоставлению бюджетных инвестиций с точки зрения обеспечения государственных интересов, осуществляется оценка законности и обоснованности (в плане влияния на финансовую безопасность) принимаемых государственными органами решений в рамках финансово-экономической политики (например, оценивается: ценовая политика, налоговая политика, политика в отношении валютного курса рубля, решения по проведению денежной эмиссии, изменению учетной ставки или нормативов обязательных резервов коммерческих банков, пополнению золотовалютных резервов органов денежно-кредитного регулирования, индексации заработной платы и пенсий, выпуску государственных ценных бумаг, приватизации государственных предприятий, определенные приоритеты в формировании структуры экономики и т.д.), осуществляется проверка качества представляемой для принятия данных решений информации, осуществляется оценка обоснованности размеров государственного долга, бюджетного дефицита, дефицита платежного баланса и т.д.

     Весьма  важный вопрос теории государственного финансового контроля - параметры  его объектов, т.е. нормы их состояния  или функционирования. Основные параметры объектов государственного финансового контроля следующие: законность, целесообразность, эффективность, оптимальность организационной структуры.

     При этом указанные параметры выступают  своеобразными агрегатами многочисленных, но менее важных требований (например, такие параметры, как рациональность, обоснованность, полнота, точность, своевременность и т.д. так или иначе в конечном счете включены в вышеприведенные). Так, при проверке выделения финансовых средств получателям, осуществления денежных переводов и т.д. устанавливается соблюдение и полноты, и точности, и своевременности, и иных моментов, установленных законодательством. В конечном итоге проверка соблюдения законов и других нормативно-правовых актов финансово-хозяйственного характера позволяет поддерживать устойчивость бюджетных процессов и стабильность государственного финансового устройства, вовремя вскрывать отклонения от заданных нормотворческими органами правил и процедур, а также вносить в них необходимую коррекцию (в плане оптимизации их самих).

     Целесообразность - категория, охватывающая не только целевое  расходование государственных средств  и использование приобретенного за счет этих средств имущества, но и соответствие деятельности намеченным целям, программам, приоритетам и т.д.

     Также с точки зрения эффективности  проверяется не только экономное  и оптимальное управление и использование  государственных финансовых средств  и иной собственности, предотвращение растрат и бесхозяйственности, но и возможность выполнения различного рода государственных программ, проведения различного рода государственных (или с участием государства) мероприятий с наименьшими затратами и наибольшим эффектом. И последнее из основных направлений - оптимизация организационной структуры управления государственными финансами и иной собственностью. Здесь оценивается и структура аппарата, и численность, и распределение обязанностей между ответственными работниками государственных органов и их взаимодействие, анализируются процедуры, стиль и методы работы органов исполнительной власти на предмет способности принимать адекватные решения финансового характера, коммуникации, регламенты и структуры информационных потоков и т.д. Причем эта область государственного финансового контроля тесно связана с административным контролем (в общем виде - контролем исполнения). Следует отметить, что оптимальность организационной структуры непосредственно влияет (можно сказать, является началом) как на целесообразность, так и на эффективность финансового управления (впрочем, как и в любой организации), но в силу своей специфичности эта область выделена в самостоятельное направление контроля. 
 
 
 
 

Глава 2 Парламентский  контроль в субъектах Российской Федерации

     Аналогично  федеральному парламенту в субъектах  Российской Федерации также применяются основные формы парламентского контроля. В 69 субъектах федерации к концу 2009 года созданы органы бюджетно-финансового контроля, в 8 субъектах действуют Уполномоченные по правам человека, а еще в 7 приняты законы об Уполномоченном по правам человека.  
Законодательной основой формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации является Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет основные полномочия законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации. Особое место отводится контрольным полномочиям региональных парламентов. В частности, контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и региональной собственностью, назначение и освобождение от должности отдельных должностных лиц, оформление решения о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ, контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, парламентские расследования, депутатские запросы.

     В функциональном плане существуют два варианта парламентского контроля, которые:

     -  осуществляется в бюджетно-финансовой сфере;

     - осуществляется, кроме бюджетно-финансовой сферы, еще и в сфере исполнения законодательства.

     Существует  взаимодействие между Счетной палатой  РФ и контрольными органами субъектов  РФ. В России, согласно Конституции  РФ, Конституциям (Уставам) субъектов  РФ, региональные органы парламентского контроля не подотчетны Счетной палате РФ. На сегодня существует форма взаимодействия

- соглашение о сотрудничестве.

     Задачей, которую ставят перед контрольными органами субъектов РФ региональные законодательные акты, является координация  деятельности всей системы контроля в регионе, а также взаимодействие с правоохранительными органами.

     В последнее время осознается тот  факт, что муниципальная власть является одной из составных частей всей государственной  власти в стране. На сегодня существует проблема взаимодействия между органами  
государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Одним из путей решения этой проблемы является заключение соглашений между представительным органом местного самоуправления и контрольным органом субъекта РФ о взаимодействии и сотрудничестве в вопросах контроля на территории муниципального образования.

     Накопленный в различных регионах опыт может  быть использован для совершенствования  уже принятых законов, подготовки законодательства в тех субъектах РФ, где парламентский контроль недостаточно развит, а также для разработки федерального законодательства в области контроля. К сожалению, проблемы правового регулирования парламентского контроля в России последних лет не нашли достаточного отражения в научных исследованиях и теоретических разработках. В последнее время отмечается определенный прогресс в разработке научных аспектов организации и деятельности Счетной палаты РФ, региональных органов парламентского контроля. Следует отметить, что этим проблемам были посвящены международные семинары, проведенные Счетной палатой РФ «Отношение между внешними федеральными и местными (региональными) контрольно-ревизионными органами», «Взаимодействие высших федеральных и местных контрольно-ревизионных органов». Кроме того, эти вопросы были обсуждены в декабре 2008 года и в декабре 2009 года в Москве на Всероссийских совещаниях контрольных органов Российской Федерации. В то же время, комплексное исследование правового обеспечения организации и деятельности региональных контрольных органов, практически, отсутствует.