Анализ субъектов международного права

Специалисты в области  международного публичного права в  различных странах, как правило, трактуют внешнеполитические полномочия государств - членов федераций в  качестве полномочий, делегированных федеральным центром. Не следует  забывать, что членство в ООН, предопределившее широкое признание международной  правосубъектности Белорусской  ССР, досталось республике в порядке  исключения и в силу почти случайного стечения особо благоприятных обстоятельств. Если Республика Беларусь вновь окажется в составе какой- либо федерации, то ее международная правосубъектность  станет постепенно «угасать». При любой  реорганизации ООН и Других межправительственных организаций вопрос о сохранении членства Республики Беларусь будет  обсуждаться с особым пристрастием. Крайне затруднено будет для республики и заключение новых международных  договоров. 

Подобная неблагоприятная  ситуация может возникнуть и в  том случае, если Республика Беларусь не будет инкорпорирована в состав Российской Федерации, а станет членом объединенной белорусско-российской федерации, т.е. «внешним» по отношению к  России субъектом федерации. Перспективы  сохранения для Республики Беларусь ее международной правосубъектности  и в этом случае будут не вполне благоприятными. Можно с достаточно высокой степенью вероятности предположить, что в таком случае российский федеральный центр будет оказываться  давление со стороны «внутренних» субъектов, желающих повысить свой статус посредством  приближения его к статусу  «внешнего» субъекта. В свою очередь  российский федеральный центр в  целях устранения внутренней напряженности  будет, скорее всего, стремиться к преобразованию этого «внешнего» субъекта в субъект  «внутренний». 

Особо следует остановиться на перспективах создания белорусско-российской конфедерации. В каком-то смысле учреждение такого образования представляет собой  наилучший вариант. Международная  правосубъектность государств —  членов конфедерации никакого сомнения не вызывает, возможность выхода из конфедеративного союза сохраняется. Разумеется, хорошо структурированная  конфедерация могла бы быть выгодна  для Республики Беларусь в силу причин, главным образом, экономического порядка. Но для Российской Федерации она  далеко не столь желательна, как  по политическим, так и по экономическим  соображениям. 

Конфедеративные отношения  характеризуются принятием решений  во всех общих для государств-членов органах лишь на основе консенсуса, по правилу «одно государство  — один голос». Для страны, многократно  превышающей своего «младшего партнера»  и по численности населения, и  по размерам территории, и по валовому национальному продукту, и по сырьевой базе, и по мощи вооруженных сил  и т.п., такая ситуация не может  быть выгодной. Вполне возможно, что  российская сторона будет стремиться с помощью самых различных  методов обеспечить скорейшее превращение  отношений между Беларусью и  Россией из конфедеративных в  федеративные. Не исключено, что подобного  рода стремления будут реализовываться  скрытно, явочным порядком, посредством  саморазвития институтов конфедеративного союза, посредством использования  так называемой «подразумеваемой компетенции» органов конфедерации. 

1.3 Международная  правосубъектность белорусско-российского  Союзного государства 
 

В конце 1998 г. был  сделан существенный шаг по пути углубления политической интеграции двух стран. 25 декабря 1998 г. в московском Кремле президенты Республики Беларусь и Российской Федерации  подписали Декларацию и Совместное заявление. В этих документах была поставлена задача создания союзного государства  при сохранении суверенитета Республики Беларусь и Российской Федерации. Каким  же образом на практике эта задача может быть реализована? 

Нам представляется, что для решения данной проблемы необходимо еще раз тщательным образом  изучить имеющийся опыт создания различных межгосударственных объединений, а также определиться с конечной целью интеграционных усилий, для  чего, очевидно, потребуется выяснить юридическую природу такого понятия, как «союзное государство». 

Строго говоря, Союзное  государство - это не что иное, как  федерация. А это означает, что: 

1) таком формировании  т.н. «компетенция компетенции», т.е. право своим односторонним  решением перераспределять полномочия  между органами Союза и государств-членов, принадлежит союзному Центру; 

2) существует запрещение  «сецесии» государств-членов, т.е.  права на свободный выход из  Союза, выход в одностороннем  порядке; 

3) ля государств-членов  устанавливается ограниченный уровень  международной правосубъектности,  на основе которого реализуется  в весьма незначительном объеме  внешнеполитическая компетенция  правительственных учреждений членов  федерации, т.е. допускается такая  внешнеполитическая активность  государств-членов, которая время  от времени, как уже отмечалось, проявляется у отдельных швейцарских  кантонов, канадских провинций и  т.п. 

Возникает вопрос: а  как же дело обстояло в Союзе Советских  Социалистических Республик с 1944 по 1991 год? Действительно, в советской  юридической литературе неоднократно подчеркивалось, что СССР - федерация  уникальная, федерация «высшего типа», федерация, в которой и Союз ССР  и каждая входившая в него союзная  республика в равной мере обладали государственным суверенитетом  и международной правосубъектностью. 

На самом деле, конечно, все обстояло намного сложнее. СССР был уникальным государством и, может быть, даже не государством вообще, а скорее неким симбиозом, заслуживавшим  наименования «партия-государство». Все  принципиальные решения в этом квазигосударстве принимались в Политбюро ЦК РКП(б), ВКП(б), КПСС. В годы брежневского «застоя» дело дошло даже до того, что сплошь и рядом внешнеполитические функции  главы Советского союзного государства (с молчаливого согласия ведущих  мировых держав) исполнял ех officio генеральный  секретарь ЦК КПСС. Однако, следует  отметить, что в те времена мы имели дело с двумя сторонами  одной и той же медали. На одной  стороне положение de facto - жесткий  централизованный партийно-государственный  механизм, использующий в качестве чистой бутафории псевдодемократические  государственные институты. На другой стороне: положение de jure - здесь удивительное сочетание конфедерации с федерацией, союзного государства и союза  государств. Налицо одноуровневое участие  в международном общении Союза  и союзных республик, равенство  их (Союза и республик) международных  обязательств, приоритетность которых  определялась лишь известной формулой lex posterior derogat priori. Принципиальное наличие  т.н. «компетенции компетенций» у союзного Центра вполне компенсировалось рядом  конституционных гарантий для союзных  республик, важнейшей из которых, разумеется, была «свобода сецессии», реальность которой  и подтвердилась в декабре 1991 г.Впрочем, обе стороны медали все  же составляли единое целое, что и  обеспечивало прочность всей конструкции - в конституциях как Союза, так  и входивших в него республик, была открыто зафиксирована подчиненность  всех государственных институтов любого уровня надгосударственным структурам Коммунистической партии Советского Союза. Ликвидация этих структур в августе 1991 г. привела к ускоренному распаду  всей конструкции, всего государственного устройства. Советский Союз вскоре ушел в историю и как суверенный участник международного общения (субъект  международного права), и как «геополитическая реальность» 

Возникает вопрос: а  каковы перспективы восстановления СССР или создания в постсоветском  пространстве иного образования, подобного  Советскому Союзу? На наш взгляд, в  современных условиях подобные перспективы  не просматриваются даже в отдаленном будущем. 

И не только потому, что не представляется реальным воссоздание  «суперпартии власти» типа КПСС, но и в силу изменения демографической  ситуации, как в пределах всей постсоветской  территории, так и той ее части, которая в той или иной степени  тяготеет к ускоренной интеграции (Россия, Беларусь, Армения). В Советском Союзе  крупнейшая из союзных республик - РСФСР - занимала бесспорное первое место  и по численности населения, и  по величине территории, и по валовому национальному продукту, и по другим критериям. Но в то же время остальные 14 республик в своей совокупности были вполне соизмеримы с РФ, и это  обеспечивало необходимый баланс - служило дополнительным фактором, обеспечивавшим устойчивость всего этого уникального  образования, представлявшего собой, с юридической точки зрения, как  мы уже отмечали, нечто среднее  между Союзным государством и  Союзом государств. 

Сейчас ситуация совершенно иная. Некое подобие Советского Союза (под иным, разумеется, наименованием) можно воссоздать в обозримом  будущем, по крайней мере, лишь в  пределах территории нынешних Республики Беларусь и Российской Федерации. А  это означает, что соотношение  между субъектами нового образования  будет иным - примерно 1:15 по численности  населения и 1:70 по величине территории. Как в таких условиях обеспечить полное юридическое равенство этих субъектов? 

Задача представляется чрезвычайно трудной. Но тем не менее  она реально поставлена и намечена к разрешению в ближайшем будущем. 25 декабря 1998 г. президенты Республики Беларусь и Российской Федерации  подписали Декларацию о дальнейшем единении Беларуси и России, в которой  поставлена задача «продолжить поэтапное  движение к добровольному объединению  в союзное государство при  сохранении национального суверенитета государств - участников Союза». В Совместном заявлении, подписанном двумя президентами в тот же день, отмечалось, что  и после создания в 1999 г. Союзного государства Беларусь и Россия остаются суверенными и полноправными  членами международного сообщества, сохраняют все права и обязательства  по международным договорам, участниками  которых они являются. 

Что все это должно означать? Иными словами, предполагается создание федерации или конфедерации? 

Нам представляется, что речь идет все же о создании конфедерации. Во-первых, для конфедераций характерно безоговорочное сохранение национального (государственного) суверенитета каждого государства-участника. Во-вторых, именно государства - члены конфедеративного Союза государств остаются после  создания конфедерации «суверенными и  полноправными членами международного сообщества государств». В-третьих, поскольку  в Совместном заявлении от 25 декабря 1998 г. говорится и о том, что Беларусь и Россия «сохраняют все права и обязательства по международным договорам, участниками которых они являются», то можно с уверенностью предположить, что стороны не имеют в виду использование механизма, предусмотренного на случай объединения государств в ст. 31-33 Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров от 23 августа 1978 г., а это означает, что предполагается достичь лишь той степени объединения государств, которая характерна для конфедераций. 

Разумеется, на пути к конфедерации придется преодолеть ряд сложностей, связанных с почти  полным отсутствием современных  прецедентов. В XX в. на земном шаре не существовало конфедераций «в чистом виде». Можно  лишь предположить всю сложность  предстоящих усилий по преодолению  двух крайностей — опасности скорого  распада проектируемой конфедерации или в достаточной мере продолжительного процесса трансформации конфедеративного союза государств в федеративное союзное государство. Движение в  последнем направлении может  быть обусловлено рядом объективных  и субъективных факторов, среди которых  отметим прежде всего уже упоминавшуюся  несоразмерность объединяющихся государств, а также то обстоятельство, что  один из субъектов, входящих в новое  государственное образование, - Россия - сама по себе является союзным, федеративным государством. Наличие у России наряду с субъектами внутренними внешнего субъекта федерации, если все же речь на каком-то этапе пойдет об объединении  Республики Беларусь и Российской Федерации  именно в федерацию, создаст для  России трудноразрешимые проблемы, что  уже отмечалось в специальной  литературе. 

Попытаемся дать какое-то объяснение употреблению в  тексте Декларации и Совместного  заявления от 25 декабря 1998 г. не вполне удачного, на наш взгляд, термина  «союзное государство». Вполне возможно, что составители этих документов вовсе не исходили из необходимости  создания общей федерации, хотя в  классическом понимании понятие  «союзное государство» равнозначно  понятию «федеративное государство». Быть может, все же «союзное государство» в данном случае следует понимать как «конфедеративное государство»? Такое понятие порой фигурирует в различных публикациях и  выступлениях отдельных советских  и постсоветских политиков и  политологов (часто выражение «конфедеративное государство» встречалось в речах  М.С. Горбачева), но нельзя не заметить, что с юридической точки зрения оно в значительной степени ущербно. Еще раз отметим, что конфедерация в ее классическом понимании это  вообще не государство, а союз двух или нескольких государств. Для того чтобы устранить всякую двусмысленность  как в терминологии, так и в  определении политических намерений, следовало бы в дальнейших интеграционных документах говорить не о Союзном  государстве, объединяющем Беларусь и  Россию, а о союзе двух государств. Такой подход создаст ряд дополнительных удобств и преимуществ. В частности, не нужно будет изобретать какое-то наименование для нового «союзного  государства» — официальное название у союза двух государств уже имеется. Не возникнет каких-либо дополнительных проблем с членством в ООН  и в других международных межправительственных организациях. Беларусь и Россия останутся  их полноправными членами. При этом Россия сохранит свое постоянное членство в Совете Безопасности ООН. 

Союз Республики Беларусь и Российской Федерации  мог бы быть представлен в международных  межправительственных организациях универсального характера в качестве наблюдателя  наряду с СНГ, ЕС, ЛАГ и др. Такой  уровень представительства вполне уместен как для региональных межправительственных организаций, так  и для конфедеративных союзов государств. 

В документах, подписанных  в Москве 25 декабря 1998 г., говорится  о стремлении двух стран делегировать создаваемому союзному Центру «широкие полномочия в социально-экономической  области, в сфере внешней политики, обеспечения обороны и безопасности»  с целью объединения усилий двух стран и народов «для эффективного ответа на вызовы XXI века». Поставленная задача вполне может быть достигнута посредством наделения создаваемой  конфедерации «широкими полномочиями»  на уровне разумной достаточности с  учетом тех функций, которые присущи  подобного рода межгосударственным объединениям. 

Нельзя не отметить, что перспективы белорусско-российской интеграции на политическом, межгосударственном уровне во многом определяются степенью успешности процесса реформирования отношений  между субъектами Российской Федерации. Этот процесс займет значительное время. России придется преодолеть ряд реальных трудностей, связанных с наличием принципиальных различий в статусе  отдельных субъектов РФ, а также  различий, вызванных существованием неоднотипных моделей юридической  взаимозависимости субъектов федерации  с федеральным Центром. 

В течение длительного  времени в работах советских  ученых-правоведов господствовал единый и достаточно жесткий подход к  определению сущности федерации  как формы государственного устройства, а также к вопросу о целесообразности создания федеративных государств в  тех или иных геополитических  условиях. Как правило, в своих  суждениях по данным вопросам советские  авторы отталкивались от известных  высказываний К. Маркса и Ф. Энгельса, в которых демонстрировалось  принципиальное негативное отношение  к федеративному устройству. В  то же время в советской юридической  литературе отмечалась эволюция взглядов В.И. Ленина, который, поддерживая отрицательное  отношение своих учителей к федерации  как к таковой, признавал допустимость федеративной формы построения государства  в качестве инструмента, обеспечивающего  решение национального вопроса. 

Между тем, в наши дни нельзя не заметить, что то, что  казалось некоторым вполне очевидным  в начале XX в., в начале XXI столетия воспринимается в несколько ином свете. Опыт последних десятилетий  свидетельствует, что именно федерации, созданные с целью реализации права наций на самоопределение, построенные по национальному признаку, оказываются неустойчивыми, склонными  к распаду. Федерации же, базирующиеся на стремлении лишь обеспечить оптимальную  сочетаемость общенациональных и местных  интересов в рамках относительно однородных в этническом отношении  территорий, оказываются устойчивыми, стабильными и процветающими. Это  обстоятельство, как нам кажется, ныне нельзя не учитывать при выборе формы государственного устройства, к достижению которой следует  стремиться в процессе интеграции.