Правовые аспекты борьбы с нелегальной миграцией на международном и внутригосударственном уровне

    Вместе с тем, в части 4 статьи 1 (в отличие от предыдущих Шенгенских актов) участники Конвенции декларируют свое намерение не позднее 3 лет после ее вступления в силу выступить с инициативой интеграции конвенционных положений в правовую систему ЕС.

    Обладание нужной информацией становится решающим фактором в борьбе с международной преступностью и терроризмом. Поэтому процедуры оперативного обмена данными получили новый импульс к развитию после терактов в Мадриде 11 марта 2004 года и террористических атак в Лондонском метро 7 июля 2005 года [63].

    Заключение Прюмской конвенции призвано решить задачу обмена данными по принципу доступности информации для группы заинтересованных государств. Фактически это правовая новелла, имеющая далеко идущие последствия в области как обмена данных, так и защиты данных личного характера. Для этих целей устанавливается минимальный уровень защиты (ст. 34), закрепленный в Конвенции Совета Европы от 28 января 1981 г. о защите индивидов в отношении автоматизированной обработки данных личного характера с учетом Протокола от 8 ноября 2001 года.

    Сотрудничество в области обмена информацией и установление стандартов в целях защиты субъектов таких данных основывается на принципе защиты частной жизни в качестве одного из важнейших прав человека с учетом обеспечения права личности на частную жизнь и защиту данных от несанкционированного использования. В Прюмской конвенции, как и в большинстве аналогичных актов ЕС, предусматривается обеспечение безопасности личных данных, доступ субъекта к ним и судебный механизм защиты его прав.

    Положения Конвенции предполагают обеспечение доступа к базам данных ДНК, отпечатков пальцев, регистрационных данных транспортных средств, которые предназначены для автоматизированного поиска по основаниям, предусмотренным в законодательстве запрашивающего государства. Схема доступа к данным призвана обеспечить защиту от произвольного поиска и создать механизм обезличенного поиска по индивидуальным случаям. Поиск на совпадение производится путем сравнения данных. Поскольку данные в базах обезличены, совпадение не ведет напрямую к получению информации, на основании которой можно установить личность субъекта данных. В том случае, если поиск дал положительный результат, то через систему национальных контактов направляется запрос о получении соответствующей информации. Конвенция предусматривает, что поиск по базам данных производится на основаниях, закрепленных в законодательстве запрашивающего государства. Предоставление персональных данных осуществляется только в соответствии с законодательством государства, владеющего информацией.

    Исключительно в целях уголовного расследования государства могут проводить сравнение неидентифицированных образцов ДНК с образцами из баз данных других государств и в случае совпадения получить информацию о субъекте данных (ст. 4). Положения статьи 7 устанавливают основания, по которым государство -- участник Конвенции обязано оказать правовую помощь путем отбора и анализа ДНК индивида, находящегося на его территории по запросу другого государства-участника.

    Основания поиска в базах данных отпечатков пальцев шире и включают расследование и предотвращение уголовных преступлений. В базах регистрационных данных транспортных средств поиск можно осуществлять в целях предотвращения и расследования уголовных преступлений, а также поддержания общественного порядка и безопасности.

    Конвенция предусматривает создание национальных контактов, которые правомочны осуществлять поиск по конкретным делам и благодаря которым происходит передача данных, идентифицирующих субъекта. При этом ее положения закрепляют универсальный подход, согласно которому обезличенный поиск производится по основаниям, установленным в законодательстве запрашивающего государства, а предоставление данных, идентифицирующих субъекта, осуществляется по законодательству (с учетом положений о правовой помощи) государства, обладающего такими данными.

    Статьи 13 и 14 Конвенции устанавливают порядок предоставления данных личного и неличного характера для предотвращения уголовных преступлений и поддержания общественного порядка и безопасности в ходе проведения массовых мероприятий. Важно отметить, что передача таких данных может осуществляться как по запросу государства, так и по инициативе предоставляющего государства. Данные неличного характера полностью открыты для обмена. В отношении данных личного характера установлен ряд ограничений,  которые  оставляют  окончательное  решение  за  государством, владеющим такой информацией. Согласно статье 14 данные личного характера предоставляются в том случае, «если любые окончательные убеждения или другие обстоятельства дают основания считать, что субъекты данных совершат уголовные преступления или представляют угрозу общественному порядку и безопасности» [631.

    В связи с этим некоторые исследователи справедливо полагают, что данные положения легализуют практику составления «черных списков», когда в связи с мероприятиями, имеющими большой общественно-политический резонанс, например встречи «большой восьмерки», могут практиковаться превентивные задержания или отказ во въезде на границе [63].

    Глава 3 Конвенции посвящена вопросам борьбы с терроризмом. Для предотвращения террористических актов государства вправе, даже без запроса со стороны другого государства, предоставить данные личного характера, «поскольку конкретные обстоятельства дают основание полагать, что субъекты данных совершат уголовные преступления, определенные в статьях 1--3 Рамочного решения Совета 2002/475/JHA от 13 июня 2002 года о борьбе с терроризмом» (ч. 1 ст. 16). Часть 5 статьи 16 позволяет государству, передающему информацию, наложить ограничения на использование такой информации, имеющие обязательную силу для получающего государства. Такая формула позволяет обмениваться оперативной информацией, точность которой не гарантируется, а также обеспечивает защиту источников, информаторов компетентных органов Договаривающихся сторон [63].

    Статьи 17--19 закрепляют правовые основы использования института «воздушных маршалов» с учетом положений Чикагской конвенции 1944 года о международной гражданской авиации и Токийской конвенции 1963 года о правонарушениях и некоторых других актах, совершенных на борту воздушного судна (в отношении полномочий командира воздушного судна).

    Здесь необходимо отметить, что вступление в силу Прюмской конвенции для государства будет означать его «полуавтоматическое» согласие на прием и отправку воздушных судов другого государства -- участника Конвенции с вооруженными «воздушными маршалами» на борту. Статья 18 четко устанавливает, что «Договаривающиеся Стороны, по запросу, предоставляют воздушным маршалам другой Договаривающейся Стороны общее разрешение на ношение оружия, амуниции и оборудования на полетах в и из аэропортов Договаривающихся Сторон».

    Отдельная глава Конвенции посвящена вопросам борьбы с нелегальной миграцией. Ее положения опираются на нормативные акты Европейского союза, ранее принятые в этой сфере. Среди них важное место занимают положения итогового документа Европейского совета в Тампере 1999 года, который поставил цель создать Общую европейскую систему предоставления убежища.

    Среди мер по борьбе с нелегальной миграцией, предусмотренных главой 4 Конвенции, необходимо отметить создание института советников по документам, которые действуют в странах транзита и странах -- источниках нелегальной миграции параллельно с Сетью иммиграционных сотрудников по связям (регламент ЕС 377/2004 от 19 февраля 2004 года), дипломатическими представительствами и пограничными службами своих государств. В функции советников входит консультирование своих представительств по вопросам фальшивых документов, паспортно-визовым вопросам, консультирование перевозчиков по их обязательствам согласно Шенгенским соглашениям 1985 и 1990 гг., Приложению 9 Чикагской конвенции 1944 года, по действующим иммиграционным правилам и по выявлению фальшивых документов, а также консультирование и обучение пограничных и других служб государства пребывания.

    В связи с этим необходимо напомнить, что согласно положениям Шенгенских соглашений перевозчики несут ответственность за транспортировку на территорию ЕС лиц без надлежащих или с ненадлежащим образом оформленными въездными документами. Эти положения были дополнены директивой ЕС 2001/51/ЕС от 28 июня 2001 года. Ответственность включает штрафы для перевозчиков, а также обязательства возместить расходы на пребывание нелегальных мигрантов на территории ЕС, а также транспортировку таких лиц в обратном направлении [64, С. 103].

    Статьей 23 Конвенции регулируется порядок организации и проведения совместных мероприятий по репатриации, в частности организации совместных воздушных рейсов по депортации и порядок депортации с территории другого государства. Такие меры уже нашли закрепление в рамках ЕС (решение 2004/573/ЕС от 29 апреля 2004 года и директива 2003/110/ЕС от 25 ноября 2003 года) [64, С. 104]. Пункт 3 статьи 23 предполагает создание «национальных контактов» по этим вопросам, которые на регулярных встречах будут обсуждать мероприятия по репатриации и решать вопросы организации транзита для целей депортации.

    Положения главы 5 Конвенции, определяющие порядок сотрудничества полицейских органов, регламентируют полномочия и правовое положение сотрудников полицейских ведомств на территории другого государства-участника. Основанием совместного патрулирования или других совместных операций является поддержание общественного порядка и безопасности и предотвращение уголовных преступлений. Часть 2 статьи 24 устанавливает два основания для наделения сотрудников полиции полномочиями:

1. в    соответствии    с    национальным    законодательством    государство делегирует   свои   суверенные   полномочия   сотрудникам   полиции   другого государства на своей территории и (или);
2. принимающее   государство   дает   разрешение   сотрудникам   полиции другого  государства  применять  суверенные  полномочия   в  соответствии  с правом  направляющего   государства  на  своей  территории,   как  правило,   в присутствии   или   под  руководством   сотрудников   полиции   принимающего государства.

    Характерно, что всю общую ответственность за действия сотрудников полиции другого государства на своей территории несет принимающее государство. Развитие указанных форм сотрудничества и обмена информацией в   соответствии    с    положениями    Конвенции    предполагает    заключение двусторонних   имплементационных   соглашений   между   соответствующими полицейскими ведомствами.

    В статье 25 определяются основания, по которым сотрудники полиции государства вправе пересечь границу и выполнять свои полномочия на территории другого государства без предварительного согласия со стороны принимающего государства. Положения части 1 статьи 25 разрешают сотрудникам полиции в срочных ситуациях пересечь границу и в соответствии с законодательством принимающего государства «принимать любые предварительные меры, необходимые для предотвращения нависшей опасности физической неприкосновенности индивидов». Общий принцип возлагает на принимающее государство ответственность за действия сотрудников полиции другого государства на своей территории; также общим правилом становится соблюдение и следование законам принимающего государства сотрудниками полиции другого государства на территории принимающего. В статье 26 содержатся положения о правовой и оперативной помощи между участниками Конвенции в том, что касается обмена информацией, координации действий, а также направления сотрудников, специалистов, советников и оборудования по запросу государства в случае массовых мероприятий, катастроф и серьезных аварий.

    В отношении статьи 27 касательно предоставления правовой помощи необходимо отметить, что эти положения идут дальше, чем положения любого соглашения о правовой помощи, поскольку включают проведение по запросу оперативных мероприятий, например проверки вида на жительство, установления личности физических лиц, выяснения готовности физического лица давать показания и т. д.

    Стоит отметить положения статьи 28 Конвенции, которые разрешают сотрудникам полиции направляющего государства носить национальную форму, оружие, амуницию и оборудование в соответствии со своим национальным законодательством на территории принимающего государства.

    Однако принимающее государство вправе ограничить ношение определенного вида оружия, амуниции или оборудования на своей территории. Положения статьи 28 также определяют, что сотрудники полиции направляющего государства могут применять оружие для законной обороны себя и других, а также в других индивидуальных случаях по разрешению ответственного офицера принимающего государства.

    Общие правила об ответственности, закрепленные в статье 30 Конвенции, содержат отссылку к статье 43 Шенгенской конвенции 1990 года, которая устанавливает, что направляющее государство несет ответственность за действия своих сотрудников на территории принимающего государства в соответствии с законодательством принимающего государства. В данном случае имеется в виду имущественная ответственность, поскольку общую ответственность за действия сотрудников полиции направляющего государства согласно части 2 статьи 24 и части 5 статьи 25 Прюмской конвенции несет принимающее государство.