Принцип соблюдения международного договоров

ПРИНЦИП СОБЛЮДЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ  ДОГОВОРОВ:

КОЛЛИЗИИ  МЕЖДУНАРОДНОГО И  НАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВА 

О.И. ТИУНОВ, Б.Г. МАНОВ 

    Тиунов  О.И., заведующий отделом международного публичного права ИЗиСП, доктор юридических  наук, профессор. 

    Манов Б.Г., ведущий научный сотрудник отдела международного публичного права ИЗиСП, кандидат юридических наук. 

    В Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве  РФ (далее - ИЗиСП, Институт) 21 апреля 2008 г. состоялся Международный научный  симпозиум на тему "Принцип соблюдения международных договоров: коллизии международного и национального права". Заседание открыла директор ИЗиСП доктор юридических наук, профессор Т.Я. Хабриева. В своем выступлении она подчеркнула, что проблема коллизий международного и внутригосударственного права является следствием сложных вопросов взаимодействия этих различных систем права в глобализующемся мире. Следует учитывать и фактор влияния внутригосударственного права на международное право, что может привести к коллизионности норм. В свою очередь, международное право сегодня ощутимо расширило рамки взаимодействия с национальным правом, и идет интернационализация отношений экономического, политического и иного порядка. Отдельные государства грубо нарушают общепризнанные принципы и нормы международного права, разрушают приверженность этим принципам и нормам, пытаются подменить принцип добросовестного соблюдения международных обязательств политикой применения силы, вмешательства во внутренние дела. Они прикрывают эту политику целями так называемой гуманитарной интервенции, борьбы с международным терроризмом или необходимостью превентивных ударов для "защиты" прав и свобод человека.

    В своем выступлении профессор  Т.Я. Хабриева выразила надежду, что  в рамках симпозиума специалисты  предложат современную интерпретацию принципа добросовестного соблюдения международных обязательств, который возник вначале в форме международно-правового обычая, а затем стал императивным принципом международного права, закрепленным в договорной форме. Это - универсальный принцип. Он все более расширяет сферу своего применения и находит отражение и в актах международного права, и во внутригосударственных актах, в том числе в конституциях государств.

    Профессор Т.Я. Хабриева отметила, что Конституция РФ исходит из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Следовательно, принцип добросовестного соблюдения международных обязательств как один из общепризнанных принципов международного права также является составной частью правовой системы, а государство через систему своих органов реализует взятые международно-правовые обязательства. Важным элементом является приведение законодательства государства в соответствие с заключенными и введенными в действие международными договорами. Иногда регулирование внутригосударственных отношений отстает от требований международно-правовых норм, признаваемых государством в качестве обязательных. Идеальным вариантом является устранение коллизий между правилами международного договора и правилами закона до вступления международного договора в силу для России. По мнению Т.Я. Хабриевой, на данном этапе возможно обращение компетентного органа в Конституционный Суд РФ с просьбой проверить положения договора с точки зрения соответствия его Конституции РФ. Как отметила профессор Т.Я. Хабриева, можно привести много примеров планомерного приведения законодательства в соответствие с требованиями международного договора. Самый последний пример, в котором Институт принял активное участие, касается реализации Российской Федерацией Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. В прошлом году Указом Президента РФ была создана специальная межведомственная рабочая группа, в которую вошли и сотрудники Института в качестве членов и экспертов. Проведена большая работа: внесено порядка тридцати изменений в законодательные акты. Разрешение коллизий норм международного и национального права приводит к позитивным последствиям. Взаимодействие международного и национального права придает импульс модернизации и развитию законодательства.

    Заканчивая  свое выступление, профессор Т.Я. Хабриева обратила внимание участников симпозиума на то, что при подготовке проекта  рекомендаций научного симпозиума в  них следует сделать акцент не только на сугубо теоретических вопросах, но и обратить внимание на практические проблемы, в частности, связанные с деятельностью федеральных органов исполнительной власти. Рекомендации, сформулированные и уточненные в ходе работы симпозиума, будут направлены затем в Правительство РФ с тем, чтобы их результаты учли в практической работе государственные структуры.

    Затем с докладом выступил заведующий отделом  международного публичного права ИЗиСП  доктор юридических наук, профессор  О.И. Тиунов. Он отметил, что вопрос об организации взаимодействия международного и внутригосударственного права весьма сложен. Но это взаимодействие имеет определенные основы, и одной из них является принцип добросовестного соблюдения международных обязательств, который применительно к международным договорам называют принципом pacta sunt servanda - договоры должны соблюдаться. Это - узкий смысл принципа добросовестного соблюдения международных обязательств. В широком же смысле он касается не только международных договоров, но и международно-правовых обычаев, решений международных организаций, т.е. тех источников, с которыми связано понятие международного права. В то же время принцип pacta sunt servanda, который сейчас применяется как принцип права международных договоров, удобен для анализа коллизий договорных норм. В первую очередь, по словам О.И. Тиунова, речь идет о международных договорах. Следует иметь в виду и особенности современного периода на международной арене. Это - глобализация международных отношений, процесс формирования единого правового пространства в рамках взаимодействия международного и внутригосударственного права. В этих условиях нельзя недооценивать правовой режим, связанный с недопущением и преодолением коллизий. Преодоление коллизий - очень непростой вопрос, его можно рассматривать как в узком, так и широком смыслах. Широкий смысл, предложенный Ю.А. Тихомировым в его работах, является, на взгляд выступавшего, обоснованным, в том плане, что недостаточно рассматривать коллизии как некий институт. Вопрос коллизий более широкий и комплексный. Он касается, помимо противоречий между правовыми нормами и правовыми актами, и правовых взглядов и является компонентом правовой системы, действий органов власти и иных структур - все это связано с разрешением коллизионных вопросов. Коллизии могут возникнуть не только между нормами международного и национального права, но и между законодательствами нескольких государств. Кроме того, они возникают между нормами права одного государства. Не исключены коллизии между самими международными договорами, так как в договорах могут участвовать одни и те же государства, а предмет договора может быть одинаков.

    О.И. Тиунов отметил, что хотел бы остановиться на коллизиях между внутригосударственными нормативно-правовыми актами и международными договорами. Разрешение такой коллизии предусмотрено Конституцией РФ. В ее ч. 4 ст. 15 определено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В конституциях других государств этот вопрос решается по-разному. В статье 5 Конституции Республики Албания установлено, что Республика соблюдает международное право, которое является обязательной частью ее правовой системы. При этом каждое ратифицированное международное соглашение составляет часть внутренней юридической системы после того, как оно опубликовано в "Официальной газете" Республики Албания. Оно имеет верховенство над противоречащими ему законами страны (ст. 122). Есть и другие подходы. Так, по Конституции Украины международные договоры являются частью ее законодательства.

    О.И. Тиунов отметил, что центральную  роль в устранении коллизий между  национальными и международными нормами играют государства. Они  в своих конституциях предлагают различные подходы к решению коллизионных ситуаций. Государство при преодолении коллизий обязано опираться на основополагающие принципы, закрепленные в его законодательстве, и в первую очередь в его конституции. При помощи внутригосударственного регулирования осуществляется большинство международных норм, и в ходе этой реализации устраняются коллизии. При этом государство - участник договора должно учитывать содержание принципа pacta sunt servanda. Если заключен договор, то он должен добросовестно соблюдаться. Соблюдение договора охватывает, по крайней мере, четыре компонента. Во-первых, надо учитывать, что международный договор, введенный в силу, имеет значение обязательности выполнения его положений, но такой договор должен соответствовать международному праву. Второй компонент - это добросовестность выполнения обязательств: должно быть соответствие буквы и духа договора, что означает, что цели и намерения сторон должны соответствовать содержанию договора. Договор должен выполнятся точно в соответствии с его условиями. Третий компонент - выполнение обязательств из каждого действующего соглашения. Правомерные обязательства должны начать действовать в соответствии с определенными процедурами. Одной из таких процедур является ратификация международного договора, посредством которой он вводится в силу. Четвертый компонент - недопустимость произвольного в одностороннем порядке отказа от выполнения международных обязательств. Договор устанавливает определенные рамки его действия, и участник должен действовать именно в этих рамках. Отказ в одностороннем порядке от выполнения договора, т.е. в порядке, не предусмотренном самим договором, повлечет за собой нарушение международного права.

    В своем выступлении О.И. Тиунов отметил, что с принципом pacta sunt servanda связана юридическая ответственность за нарушение международного обязательства, которая наступает в случае отказа от договора либо иных действий или бездействия участника соглашения, имеющих противоправный характер. Принцип pacta sunt servanda невозможно отменить или заменить каким-либо другим, противоположным по значению принципом, иначе будет уничтожено само международное право.

    По  словам выступавшего, к сожалению, международный  правопорядок пока что не в состоянии  обеспечить условия полной гарантии взятых обязательств. Это происходит потому, что сами государства нередко нарушают свои международные обязательства, в том числе вытекающие из Устава ООН, а также других важных международных договоров. Нарушение нормы приводит к коллизии интересов сторон. Не всегда выполняются решения международных организаций. Это тоже путь к появлению коллизий. Государства в некоторых случаях отказываются от приведения своего законодательства в соответствие со взятыми международными обязательствами и вообще от ратификации заключенного договора. Например, это касается Соглашения 1992 г. об адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе 1990 г. Соглашение 1992 г. западные страны даже не ратифицировали. Его ратифицировала и выполняла только Россия. С целью обеспечения собственной безопасности Россия приняла меры по приостановлению действия базового договора 1990 г.

    О.И. Тиунов отметил, что бывают случаи, когда принимается внутренний акт, противоречащий нормам международного права, причем государство так поступает  по разным причинам умышленно. Это также основа для коллизий, и они идут вразрез с международным правом и принципом pacta sunt servanda. Иногда правоприменительные органы государства, в том числе суды, неверно толкуют международные нормативно-правовые акты, что приводит к коллизии норм.

    Далее выступавший обратился к рассмотрению категории общеправовых принципов, которая используется и внутри государства, и на международной арене. С ее помощью государства имеют возможность  эффективно разрешать коллизионные ситуации. К таким принципам относятся, например, справедливость и соразмерность, которые часто встречаются в решениях Конституционного Суда РФ. При помощи их КС РФ выработал правовые позиции, позволяющие воздействовать на те или иные сферы общественных отношений. Как отметил выступавший, можно выделить такой общеправовой принцип, как принцип единства права. Он подходит как к международному, так и внутригосударственному праву. Еще один общеправовой принцип - принцип недопущения злоупотребления правом - также может способствовать разрешению коллизий. Принцип разрешения коллизий означает, что стороны обязаны стремиться к разрешению коллизий. Если государство не будет стремиться разрешать коллизии, то это будет вести к разрушению права. Государства в своей деятельности связаны как нормами внутригосударственного права, так и нормами права международного. Государства должны так организовать имплементацию норм международного права, чтобы не допускать коллизий. Завершая свое выступление, О.И. Тиунов высказал мнение, что назрела необходимость в Законе "О нормативно-правовых актах", т.е. в законе о законах и иных нормативно-правовых актах.

    Затем с докладом выступил первый заместитель  директора ИЗиСП доктор юридических  наук, профессор Ю.А. Тихомиров.

    В начале своего выступления Ю.А. Тихомиров сказал, что Институт совместно с коллегами из Украины, Белоруссии, Узбекистана и Казахстана готовит монографию "Влияние международного права на национальное законодательство". Симпозиум должен стать серьезным интеллектуальным вкладом в разработку этой темы. Ю.А. Тихомиров отметил, что п. 4 ст. 15 Конституции РФ поставил непростые задачи перед правоприменителями и учеными. Этот пункт можно было бы превратить в три-четыре статьи Конституции. Кто признает наличие противоречия между нормами внутригосударственного и международного права? В этом вопросе могла бы быть более весомой роль Конституционного Суда РФ, который мог бы найти повод истолковать п. 4 ст. 15 Конституции РФ, но пока этого нет.

    Право - многослойное явление. В национальном праве есть разные уровни, но и международное  право также многослойно. В нем  присутствуют принципы, международные  договоры, модельные законы и т.д. Здесь происходят рокировки. Международное право "десантирует" на почву национального права, и государства должны реализовывать соответствующие нормы. Если внимательно посмотреть на акты межгосударственных объединений, то национальные нормы поднимаются на уровень межгосударственных объединений, а затем "десантируют" на национально-правовую почву. Национальное право в таком случае является своеобразным источником международно-правовых норм, которые потом воздействуют на внутригосударственное право. До сего дня различаются понятия и термины в национальном законодательстве и международном праве. Интерпретационные акты высших судов очень существенны для разрешения коллизий. Важный вопрос поднимает нератификация международных договоров, например Киотского протокола. В СНГ принято 220 модельных законов. Одни из них хорошие, другие - не очень, а третьи еще хуже.

    При реализации международных договоров  Правительство РФ возлагает соответствующие  обязанности на министерства и ведомства, а кадры министерств не подготовлены к реализации договоров.

    Трудовое  и социальное право очень медленно впитывает в себя нормы международного права. Проблема несоответствия норм имеет  характер не только технико-юридический, но и экономический. Конституционные права государств нарушаются противоправными международными действиями. Например, разгром Югославии. Страна имела два вида права: право государственное, т.е. идущее от государства, и право самоуправленческое.