Право государственной собственнсти на землю

Закон «О земельной реформе» также ввел принцип платности земли. Если предыдущие земельные кодексы 1922 и 1970 г.г., регулировали вопрос передачи земель (например, колхозам или крупным промышленным предприятиям на праве постоянного пользования) на безвозмездной основе, то теперь земля передавалась пользователям на том же праве, но с учетом уплаты земельного налога. И, наконец, еще одна новелла, которую предусмотрел данный закон – создание специализированного кредитного учреждения – Земельного банка РСФСР для осуществления операций с земельными участками (оценка, купля- продажа, кредитование).[12]

Несмотря на принятый Закон в течение последующего 1991 г. наметились провалы в организации и проведении земельной реформы 1990 г. как на территории РСФСР, так и на территории всего Советского союза.

5 января 1991 г. Президент Советского союза подписывает Указ № УП-1285 «О первоочередных задачах по реализации земельной реформы»[13]. Срочное исполнение этих задач ставило своей целью выход из кризиса, сложившегося в земельных отношениях. Этими первоочередными задачами стали: во-первых, инвентаризация нерационально используемых земель в колхозах, совхозах, лесхозах и у других землепользователей, включая земли, предоставленные министерствам и ведомствам СССР, во-вторых, отмена всех необоснованных ограничений в развитии приусадебного землепользования, сдерживающие расширение личных подсобных хозяйств, садоводства и огородничества, в-третьих, разработка в каждом регионе СССР системы государственной поддержки крестьянских хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов и т.д.[14]

Данные меры носили, прежде всего, экономический характер. Они в большинстве своем были направлены на предоставление широких прав землепользователям, с тем, чтобы они смогли сами распоряжаться переданной им землей и получать дивиденды от вовлечения земли в оборот – аренда и продажа. В этом было в первую очередь заинтересовано государство.

Тем не менее, спустя почти полгода в мае 1991 г., уже после вступления в силу нового Земельного кодекса РСФСР от 25.04.1991 г. положение в земельных отношениях не улучшилось.

Российская Федерация еще находилась в составе СССР и не ее территории также действовали союзные нормативные акты (Основы законодательства Союза ССР и союзных республик), которые регулировали проведение на территории Российской Федерации земельной реформы.

После распада СССР произошли коренные изменения в отрасли земельного права России. 

В настоящее время российское законодательство – Конституция РФ от 12 декабря 1993 года[15], нынешний Гражданский кодекс РФ[16] и Земельный кодекс РФ[17] основаны на признании существования различных форм собственности на землю и иные природные ресурсы. ГК РФ в п. 1 ст. 214 установил, что государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъектов РФ). В пункте 2 этой же статьи сформулировано чрезвычайно важное положение, в соответствии с которым земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Таким образом, законодательно закрепляется презумпция государственной собственности на землю и иные природные ресурсы, что имеет место и в действующем ЗК РФ.

Следовательно, при отсутствии надлежащих доказательств о нахождении того или иного земельного участка в частной или муниципальной собственности автоматически презюмируется государственная собственность.

§ 2. Содержание права государственной собственности на землю

Прежде чем перейти к раскрытию содержания права собственности, необходимо в первоочередном порядке повторно упомянуть определение данного понятия, поскольку именно из него постигается сущность, содержания соответствующего вещного права.

Право собственности в объективном смысле представляет собой систему норм, регулирующих указанные общественные отношения.

Субъективное право собственности (право собственности в субъективном смысле) есть обеспеченная законом мера возможного поведения по владению, пользованию и распоряжению имуществом своей властью и в своем интересе. Таким образом, содержание субъективного права собственности составляют три элемента (правомочия): право владения;

право пользования; право распоряжения.

Совокупность этих правомочий именуют триадой.

Основные характеристики содержания права собственности одинаковы для любой формы собственности и определены в ст. 209 ГК РФ[18].

Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Он вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом[19].

Таким образом, субъективное право собственности представляет собой закрепленную за собственником юридически обеспеченную возможность владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом по своему усмотрению и в своем интересе путем совершения в отношении этого имущества любых действий, не противоречащих закону и иным правовым актам и не нарушающих права и охраняемые законом интересы других лиц, а также возможность устранять вмешательство третьих лиц в сферу его хозяйственного господства.

Напомним, что владение – это юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над вещью. Пользование – это юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производительного потребления. Распоряжение – это юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении этой вещи[20].

Но в юридической литературе встречается мнение, что «общее понятие права собственности на самом деле воплощает определение права частной собственности» и что «...заранее обречены на неудачу всякие попытки объяснить право государственной собственности на землю, исходя из цивилистической триады правомочий собственника: владения, пользования и распоряжения»[21]. В связи с этим, может возникнуть вопрос о правомерности рассмотрения этой проблемы в отношении государства-собственника. Ведь в тех случаях, когда рассматриваются правомочия собственника – физического и юридического лица, – определяются не только объем его правомочий, но и те ограничения, которые установлены для него соответствующим законодательством государства. Но государство-собственник, по сути дела, обладает практически неограниченным набором правомочий, то есть оно может делать с объектами, находящимися в его собственности, все, что сочтет нужным. А значит, можно предположить, что правомочия государства как собственника ничем не ограничиваются[22].

Несмотря на это правомерность применения к государству «общего» понятия права собственности подкрепляется нормой ГК РФ (ст. 124): Российская Федерация, субъекты Российской Федерации выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами, и к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Бесспорно, что содержание права собственности, независимо от его субъекта, представляет собой совокупность правомочий владения, пользования и распоряжения. Однако объем и содержание правомочий могут быть различными. В частности, для государства в силу возложенных на него функций не существует запрещенных видов использования земель, законом предусматриваются особые основания возникновения права государственной собственности: национализация, реквизиция и конфискация, когда государство, выступая в качестве суверенной власти, становится собственником имущества. Кроме того, именно государство становится собственником вымороченного имущества[23].

Правомочие пользования является одним из трех элементов содержания права собственности. Собственник имеет право использовать земельный участок по своему усмотрению, в соответствии с требованиями, установленными законом, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Однако земельное законодательство, в частности Земельный кодекс РФ, не может ограничиваться этим положением. Одновременно законом должны быть установлены принципы и порядок пользования землями каждой категории в отдельности.

Распространяется ли это ограничение на государство как собственника? Ответ должен быть положительным, однако с определенной оговоркой: ввиду особого положения и с учетом возложенных на него функций для государства практически не существует запрещенных способов использования земель (в частности, для нужд обороны, размещения опасных производств и т.д.).

Распоряжение той или иной вещью со стороны собственника понимается как право определять юридическую судьбу вещи путем изменения ее принадлежности, состояния или назначения (отчуждение по договору, передача по наследству и т.п.). Правомочия собственника не сводятся исключительно к распоряжению, но это право принадлежит только собственнику и не может быть передано в полном объеме без изменения самого субъекта права собственности.

Несмотря на то, что содержание права собственности, закрепленное в Гражданском кодексе РФ, исчерпывается «триадой правомочий», в теории права встречаются попытки расширить этот перечень ссылкой на особый субъектный состав – государство. Впервые в советской теории права в условиях исключительной государственной собственности на землю, опираясь на утверждение, что цивилистические правомочия по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом не исчерпывают собой всего содержания права собственности, авторы сконструировали четвертое правомочие государства-собственника – правомочие управления. Со временем к такой точке зрения присоединились и другие ученые. В частности, Г.А. Аксененок под «управлением» понимал «непосредственное заведование землями», к содержанию которого он относил: учет и регистрацию земель, мероприятия по проведению землеустройства, связанные с отводом и изъятием земли, с оформлением прав землепользователей на землю и с распределением земли внутри определенных ведомств, получивших землю в пользование (внутрихозяйственное землеустройство)[24]. Несколько позднее он отнес к правомочию управления ведение земельного кадастра, контроль за правильным и наиболее рациональным пользованием земель по назначению и решению земельных споров.

Оригинальную точку зрения выдвинул А.В. Венедиктов, считавший, что управление является как бы содержанием права государственной собственности, а распоряжение, владение и пользование – формой такого содержания[25] Однако в данном случае наблюдается подмена правомочий государства как собственника управлением. Кроме того, если управление является содержанием права собственности, а пользование, владение и распоряжение – лишь формами осуществления этого содержания, то выходит, что управление не имеет своей самостоятельной формы, а владение, пользование и распоряжение – бессодержательны.

Подразумевает ли законодатель в последнем случае под термином «управление» правомочие государства-собственника? Некоторые авторы утвердительно отвечают на этот вопрос. В частности, высказывается мнение, что «на основании ЗК РФ к правомочиям Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований как субъектов права собственности на землю помимо права владения, пользования и распоряжения относится также управление соответствующей собственностью». При этом раскрывается содержание правомочия управления публичного собственника, которое реализуется путем проведения учета земельных участков, являющихся объектами права собственности указанного субъекта, осуществления контроля собственника за использованием земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам на одном из видов прав, предусмотренных законодательством, а также организации рационального использования и охраны земель, находящихся в его собственности[26].

По сути дела, все указанные действия собственника вполне реализуются в пределах трех упомянутых ранее правомочий права собственности, независимо от того, о каком субъекте идет речь. В частности, юридическое лицо также ведет учет имущества, находящегося в его собственности, и вправе осуществлять контроль за использованием земельных участков, передаваемых им по договору иным лицам, организовывать рациональное использование и охрану земель. Более того, это является его обязанностью. Но в отношении частного собственника, который вполне может осуществлять указанные действия, почему-то не предлагается расширить содержание права собственности за счет включения правомочия управления.

Исходя из вышесказанного, представляется, что включение дополнительного правомочия «управление» в классическую триаду правомочий права собственности по своей сути бессодержательно, и его введение в законодательство вносит путаницу в правоприменительную практику[27].

Трансформация отношений земельной собственности в Российской Федерации связана не только с введением права частной собственности на землю. Изменения в отношениях земельной собственности обусловлены также структурированием государственной собственности по субъектам.

Исследование правового режима государственной собственности на землю предполагает, в том числе, и определение субъекта – собственника.

Очень интересным представляется признаки субъекта-собственника, изложенные старшим преподавателем филиала Казанского (Приволжского) Федерального университета в г. Набережные Челны Бегишевой О.А. Она выделяет нижеследующие признаки публичного собственника. Это то, что РФ, субъекты РФ являются самостоятельными субъектами гражданского права, в том числе права собственности на землю, и участвуют в регулируемых гражданским законодательством отношениях, являются собственниками государственных земель[28]. Во-вторых, эти субъекты действуют от своего имени и с юридической точки зрения обособлены друг от друга. РФ, субъекты РФ «не только самостоятельные субъекты, но и самостоятельный вид субъектов наряду с юридическими лицами и гражданами. Поскольку в статье 124 ГК этим публично-правовым образованиям отводится самостоятельная роль, так как в ГК имеется отдельный подраздел – «Лица».