Модели взаимодействия органов муниципального управления

     Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуется разнообразием  и регулируется большим числом актов. В большинстве случаев самоуправление осуществляется через советы, избираемые жителями соответствующих политико-административных единиц. В Англии действуют советы графств, административных округов  и приходов, в Уэльсе - советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии  советы территориальных единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии - советы округов и приходов. В приходах численностью менее 150 избирателей  советы не образуются, а решения  принимаются на общих собраниях  избирателей.

     В США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины. Местное управление в США (федеративное устройство государства) обусловливает необходимость обращения к такому немаловажному и представляющему значительный интерес вопросу, как разграничение полномочий федерации и субъектов федерации (штатов) по определению статуса органов муниципального управления. В США существует только один уровень конституционного закрепления статуса муниципальных органов - штатный, т.к. регулирование вопросов организации и деятельности местных подразделений не входит в компетенцию союза, а следовательно составляет исключительную компетенцию субъектов федерации (10-я поправка к федеральной конституции предусматривает, что все полномочия, специально не переданные национальному правительству, резервируются за штатами; т.к. конституция не упоминает о местном управлении, следовательно эта сфера находится в юрисдикции штатов). Контроль за органами местного самоупрвления в оновном косвенный: через финансирование их деятельности, посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок, путём принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями характерными для их территории особенностями), в форме судебного контроля.¹⁹

      Местное управление - подразделение штата, формируемое  и осуществляющее свои полномочия в  рамках правовой системы штата. Каждый штат самостоятельно определяет систему, структуру, полномочия местных органов, что на практике приводит к многообразию подходов к решению вопросов местного управления в различных штатах, разнообразию правового статуса муниципальных  единиц.  Города, разрабатывающие  свои муниципальные хартии самоуправления, стремятся как можно подробнее  зафиксировать в них свои полномочия. На сегодняшний день положения, регулирующие деятельность муниципальных органов  власти, содержатся в конституциях всех 50 штатов США. Рассматривая англо-саксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своём классическом виде она  встречается сейчас крайне редко. 

Континентальная муниципальная система

      Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель власти на местах, которая получила распространение  во Франции, Италии, Испании, Бельгии  и в большинстве стран Латинской  Америки, Ближнего Востока, франкоязычной  Африки.  Континентальную модель также называют французской, в связи с тем, что впервые данная система возникла во Франции. Ее специфика уходит своими корнями в историю этой страны, когда главной опорой королевской власти служили полномочные представители монарха, а не органы местного самоуправления коммуны.

      Главное отличие французской системы  местного самоуправления от англосаксонской  заключается в характере взаимоотношений  органов местного самоуправления и  органов государственной власти. Такая система используется в  государствах с традициями централизации  власти, значительным контролем органов  государственной власти за местными органами власти.

      Отличительные признаки этой модели следующие:

• сочетание естного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости;
• определённая иерархия системы местного самоуправления, подчинённость нижестоящих звеньев вышестоящим;
• наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоупрвления.

     Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона «О правах и свободах местных  коллективов», согласно которому:

     - основной единицей местного самоуправления  является коммуна, население которой  избирает муниципальный совет  сроком на 6 лет;

     - избирательное право имеют граждане  Франции, достигшие 18 лет;

     - в компетенцию муниципального  совета входит решение всех  вопросов местного значения, за  исключением тех, которые представляют  непосредственно полномочия мэра;

     - решения совета, принятые в пределах  его компетенции, приобретают  обязательную силу при условии,  что они переданы представителю  государства в департаменте и  опубликованы;

     -муниципальный  совет на своей первой сессии  избирает мэра, который является  председателем коммуны; готовит  сессии муниципального совета  и исполняет его решения; управляет  имуществом коммуны и имеет  право совершения гражданско-правовых  сделок; представляет интересы коммуны  в судебных органах; назначает  служащих и принимает решения  об административных поощрениях  и взысканиях; председательствует  в административных комиссиях  и др. Мэр уполномочен обеспечивать  правопорядок и безопасность, принимать  в связи с этим необходимые  решения, включая санкции на  арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.²⁰

     Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.

     Государственный контроль за деятельностью органов  местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные  лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства  считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд. Обращение представителя государства  в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение  органу. Контролю подлежит исключительно  законность решений. Предлагать органам  местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания  целесообразности представители государства  не вправе. Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно «a posteriori». До 1982 года решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.

     В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции  служат коммуны — муниципальные  образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населённых пунктов. Насчитывается  более 36 тысяч коммун, 90 % из них имеют  менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет  совет, который избирает из своего состава  мэра. Мэр - одновременно и государственный  служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и округах Парижа, Марселя  и Лиона.

     Рассматриваемый вариант организации власти на местах во Франции типичен для стран  с континентальной моделью местного самоуправления.

     Сравнивая англосаксонскую и континентальную  модели, можно сказать, что в демократически развитых странах различия между  ними не носят принципиального характера. 

Местное (коммунальное) самоуправление Германии

      Наряду  с англосаксонской и французской  моделями местного самоуправления в  качестве самостоятельной муниципальной  системы обычно выделяют местное (коммунальное) самоуправление Германии.

      В Основном законе Германии  гарантируется  местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено  право самостоятельного решения  всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления. В праве субъектов Германии - земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея сквозного управления, при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.²¹ К предметам ведения местного самоуправления Германии относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др.

      При характеристике организации местного самоуправления в зарубежных странах  следует учитывать, что специфика  муниципальных организационных  форм, сочетание и взаимодействие местного самоуправления и государственного управления определяется историческими, демографическими особенностями той  или иной страны, политическим режимом, а также правовой системой.

      В крупнейших зарубежных государствах (США, ФРГ, Испании, Швейцарии и других) основы современной системы административно - территориального деления сложились  еще в XIX веке, а в Великобритании эти основы восходят к эпохе раннего феодализма. Поэтому в системе административно - территориального деления зарубежных стран до сих пор могут сохраняться явно устаревшие территориальные единицы, небольшие по территории, потерявшие экономическую, а иногда демографическую основу для своего существования. Часто нормативно-правовая база различных территорий отстает от их возросшего социально-экономического потенциала. По-прежнему сохраняются серьезные различия в размерах территории, численности населения и экономическом потенциале административно - территориальных единиц, относящихся к одной и той же категории. Регулирование административно - территориального устройства в унитарных государствах является компетенцией центральных органов власти, а в федеральных государствах - это компетенция субъектов федерации, хотя общие принципы организации административно - территориального деления должны строится на основе принципов общефедеральной конституции. Детальное регулирование местного административно - территориального деления осуществляется специальными законами.

     Система местного самоуправления в современных  государствах может включать в себя по вертикали от двух до пяти звеньев. Двухзвенная структура административно  – территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия) являются наиболее распространенными  и удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвенная  системы административно – территориального деления встречаются значительно  реже. При этом, естественно, в различных  странах существуют серьезные отличия  в характере и роли отдельных  видов административно – территориальных  единиц.

Смешанная модель местного самоуправления

      Местное управление в ряде стран (Австрия, Япония, Индия и т.д.) имеет сходство как  с англосаксонской, так и с  континентальной моделями, обладая  при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных смешанных, гибридных  системах управления на местах. Например, местное управление такой крупной  азиатской страны, как Индия, по большинству  своих параметров напоминает британское местное управление (причина этому  то, что долгое время была колонией Великобритании). В то же время здесь  функционирует совершенно не свойственное англосаксонской модели прямое государственное  управление на местах через назначенных  сверху чиновников. Характерным признаком  смешанной модели является — сочетание  достаточно автономного местного самоуправления на низовом  территориальном уровне с государственным управлением  на более высоком.

        В современном мире происходит  некоторое сближение существующих  систем местного и регионального  самоуправления и их взаимосмешение. Это связано прежде всего с  тем, что в большинстве демократических  государств местные и региональные  власти призваны решать одни  и те же или близкие проблемы. Сотрудничество в правовой области  и обмен опытом довершают картину:  несмотря на существенные изначально  различия, все более явной становится  тенденция к конвергенции национальных  правовых систем - и, следовательно,  систем местного управления.²² 

Советская модель местного самоуправления

     Особенно  отличительной от вышерассмотренных  моделей местного самоуправления является советская модель, созданная в  бывшем СССР и сегодня используемая на Кубе, в КНР, во Въетнаме, КНДР, а  также в некоторых государствах образованных из бывших республик СССР-Беларусь, Узбекистан. В данной модели вся  власть принадлежит местным советам-представительным органам, в составе которых формируются  исполнительные органы , при этом реальная власть принадлежит правящим политическим партиям , поэтому данную модель часто  называют партократической.²³