Государственная служба: правовое регулирование

     Военная служба – вид федеральной государственной  службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан  на воинских должностях в Вооруженных  Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях  и органах, осуществляющих функции  по обеспечению обороны и безопасности государства.

     Правоохранительная  служба – вид федеральной государственной  службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан  на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах  и учреждениях, осуществляющих функции  по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и  гражданина.⁸

     Таким образом, в определении государственной  службы можно выделить следующие  аспекты:

• государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность, являющуюся для государственного служащего профессией и, как правило, она связанна с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных полномочий;
• в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов;
• эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов;
• такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, так как обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему;
• обязательным требованием для государственного служащего является гражданство Российской Федерации.

     Федеральный закон от № 58-ФЗ «О системе государственной  службы Российской Федерации» определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан  РФ по обеспечению исполнения полномочий:

• Российской Федерации и ее субъектов;
• федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
• субъектов Российской Федерации;
• органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
• лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
• лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.⁹

     Таким образом, в соответствии с действующим  законодательством в практически  функциональном смысле государственная  служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных  органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в  реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач  и функций государства.

     Кроме принадлежности к различной правовой системе на параметры правового  регулирования государственной  службы оказывает большое влияние  надлежащее решение проблемы соотношения  трудовых и служебных начал в  его правовом регулировании.

     При этом отношения государственной  службы можно рассматривать в  двух планах: в плане отношений  государственного служащего с государством или органом государства, где  он служит, а во-вторых, в плане  отношений государственного служащего  с гражданами, не подчиненными ему  по службе, но в контактах, с которыми и протекает основная часть рабочего времени государственного служащего. Второй тип правоотношений большинство ученых называет однозначно административными.

     Государство реализует свои функции через  деятельность специалистов государственного управления, профессионалов управления, государственных служащих. Отсюда один из вариантов понятия государственной  службы – это деятельность личного  состава государственных органов  с властными полномочиями по реализации функций государства. Поскольку  наличие государственных служащих – неотъемлемый признак наличия  и самого государства, то и государственная  служба существует везде, где есть государственная  форма организации общества. Ее наличие  и функционирование не зависят не только от названия государственной  организации, но и от наличия или  отсутствия законодательства о государственной  службе, наоборот, законодательство иногда верно отражает объективные тенденции  проявления деятельности государственных  служащих, а иногда в законодательстве выдаются желаемые ее черты за действительные. И тогда функционирование аппарата государства не всегда совпадает с публичными заявлениями его руководителей.¹⁰

     Правовую  основу государственной службы в  Российской Федерации регламентируют следующие нормативно-правовые акты:¹¹

1. Конституция Российской Федерации. Конституция Российской Федерации в части 4 статьи 32 одной из важнейших форм участия граждан в управлении делами государства и общества определила государственную службу.
2. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ. Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации¹². Предметом регулирования данного Федерального закона являются отношения, связанные с поступлением на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации.
3. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ (ред. от 11.11.2003). Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации.¹³

     Преобразования, происходящие в системе российского  права, во многом связаны с осуществляемыми  в нашей стране судебной, правовой и административной реформами. Ученые продолжают обсуждать вопросы взаимосвязи  государственной службы и гражданского общества, а также общие вопросы  реформирования государственно-служебного законодательства¹⁴.

     С одной стороны, административная реформа  воздействует на систему административного  права. Уже сейчас утверждают, что  принятие в 2003 году ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» явилось результатом проводимой в стране административной реформы.

     Следующим шагом в развитии института государственной  службы стало принятие Государственной  Думой Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Этот Закон называют «трудовым кодексом» для чиновника или ГОСТом службы¹⁵. В плане законотворческой деятельности находятся и другие законы.

     С другой стороны, административное право  может само воздействовать на характер и содержание административной реформы. Создатели концепции административной реформы, с нашей точки зрения, в меньшей степени согласовывали  ее направления и этапы проведения с потребностями развития административного  права. Административная реформа изменяет черты, содержание, а иногда и сами принципы соответствующих административно-правовых институтов¹⁶.

     Кроме указанных нормативных актов, правовую основу государственной службы Российской Федерации также составляет ряд  подзаконных нормативных актов:¹⁷

1. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела» от 30 мая 2005 года N 609.
2. Указ Президента Российской Федерации «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» от 16 февраля 2005 года N 159.
3. Указ Президента Российской Федерации «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 1 февраля 2005 года N 110.
4. Указ Президента Российской Федерации «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» от 1 февраля 2005 года N 112.

     3. Особенности государственной службы в РФ на современном этапе 

     Состояние государственной службы Российской Федерации характеризуется значительным количеством накопившихся проблем  и противоречий, связанных со становлением государственности Российской Федерации и гражданского общества, переходным состоянием экономики, в том числе:¹⁸

1. отсутствием целостной системы государственной службы (государственная служба осуществляется как служба в отдельном государственном органе на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации);
2. отсутствием общего (рамочного) законодательного регулирования государственной службы в целом, а также прямого законодательного регулирования различных видов государственной службы, противоречивостью законодательства;
3. низкой эффективностью государственных органов и государственных служащих и недоверием к ним граждан;
4. снижением престижности государственной службы и авторитета государственных служащих;
5. неэффективностью кадровой политики на государственной службе, выражающейся в высокой текучести кадров, в том числе вследствие частых изменений структуры органов исполнительной власти, а также структуры аппаратов государственных органов;
6. в отсутствии механизма перевода государственного служащего из федерального государственного органа или государственного органа субъекта Российской Федерации или вида государственной службы в другой с сохранением его статуса;
7. в недостаточном уровне профессионализма государственных служащих и несовершенстве системы их профессиональной подготовки, переподготовки и повышении квалификации;
8. слабой разработанностью и неэффективностью механизмов профилактики и борьбы с коррупцией, а также правовых и организационных мер контроля со стороны гражданского общества за деятельностью государственных органов;
9. неопределенностью статуса государственных служащих отдельных видов государственной службы;
10. несоответствием социального положения государственного служащего характеру возлагаемых на него ответственности и ограничений;
11. отсутствием унификации основных гарантий государственных служащих различных уровней и видов государственной службы и в ряде случаев декларативным характером этих гарантий;
12. отсутствием системы управления государственной службой Российской Федерации;
13. неупорядоченностью внутренней организации государственной службы, отсутствием надлежащей регламентации деятельности государственных органов и государственных служащих, способствующих коррупции, злоупотреблениям, бюрократизации отношений между государственными органами, структурными подразделениями государственного органа, а также государственных органов с гражданами и структурами гражданского общества;
14. не разработанностью механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой.

     Нерешенные  проблемы государственной службы являются причиной ее низкой эффективности, недостаточной  гибкости и приспособленности к  решению задач развития гражданского общества и рыночной экономики, невосприимчивости  к новым методам и формам организации, планирования, ресурсного обеспечения  государственных органов и стимулирования профессиональной деятельности государственных  служащих. Реформирование системы государственной службы Российской Федерации является приоритетным направлением государственной политики в области государственного строительства.¹⁹

     Целью реформирования государственной службы является кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, содействие экономическому и социальному прогрессу, повышение  доверия граждан через улучшение  качества оказываемых им государственных  услуг, рациональное использование  государственных ресурсов и улучшение  положения государственных служащих. Реформирование должно обеспечить создание целостной системы государственной  службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации, а также тенденций  мирового развития.

     Реформирование  системы государственной службы при активном участии органов  управления государственной службой  предполагает решение следующих  задач:²⁰

1. приведение системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями, новыми экономическими условиями;
2. определение и утверждение структуры государственной службы Российской Федерации;
3. создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации на основе рамочного федерального закона, федеральных законов прямого действия и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих соответствующие виды государственной службы;
4. разработка эффективных механизмов кадровой политики на государственной службе;
5. формирование системы государственных органов по управлению государственной службой в Российской Федерации;
6. упорядочение внутренней организации государственной службы и деятельности федерального государственного органа или государственного органа субъекта Российской Федерации и государственного служащего;
7. комплексное совершенствование финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы.