Местное самоуправление в городских поселениях: общее и частное

y">В соответствии с Конституцией РФ, устанавливающей в ст. 131, что местное самоуправление осуществляется в городских поселениях, Законом об общих принципах организации местного самоуправления возможны следующие варианты организации и осуществления местного самоуправления в городских поселениях:

      городское поселение может иметь статус муниципального образования. В этом случае оно имеет свою собственность, свой бюджет и выборные органы: представительный орган местного самоуправления – городская Дума, городской совет или представительный орган с иным названием, выборные должностные лица местного самоуправления; 

      городское муниципальное образование может находиться в границах территории другого муниципального образования, например районного муниципального образования. В этом случае возникает вопрос о разграничении предметов ведения, других вопросов местного значения между городским и другим муниципальным образованием, в границах территории которого находится городское муниципальное образование. В соответствии со ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления данные вопросы разграничения предметов ведения муниципальных образований, объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов регламентируются законом субъекта Федерации.

Городские поселения могут не иметь статуса муниципального образования. У городского поселения отсутствует своя муниципальная собственность, свой бюджет, свои выборные органы городского самоуправления. Население данного городского поселения реализует право на самоуправление вместе с населением других поселений, входящих в состав данного муниципального образования.

Вместе с тем в городском поселении могут создаваться и действовать структурные подразделения органов местного самоуправления того муниципального образования, в состав которого входит городское поселение. Данным структурным подразделениям могут передаваться в управление объекты муниципальной собственности, выделяться средства из местного бюджета (смета расходов). При этом следует отметить, что население городского поселения может добиваться создания собственного муниципального образования в порядке, установленном законом субъекта РФ.

3.         Финансово-материальные основы местного самоуправления в Российской Федерации

 

При определении финансовых взаимоотношений центрального правительства и органов местного самоуправления в большинстве стран принят принцип финансовой автономии местных самоуправляющихся единиц. Это означает, что муниципальные образования являются независимыми в финансовом отношении, но они не могут расходовать больше средств, чем это позволяет местный бюджет.

Однако, при определенных условиях, когда муниципальное образование оказывается не в состоянии управлять своими финансами, государство              обычно представляет ему дополнительные субсидии, гарантирующие платежеспособность муниципального образования.

Для муниципальных образований существуют, как правило, два вида источников доходов. Первый – это местные источники: налоги, компенсации и пошлины, штрафные станции и прибыли от муниципальных предприятий (самофинансирование). Второй – центральные источники: субсидии  из муниципальных фондов, выделяемые центральным правительством или его структурами (министерствами), как общие субсидии, идущие на поддержку муниципалитетов, так и специальные, имеющие целевым назначением образование, социальное благосостояние, жилищное строительство (дотационное финансирование).

Вопрос:

Какой из двух указанных вариантов финансирования местного самоуправления вы считаете предпочтительным в российских условиях (свой ответ обоснуйте). Поясните сущность, причины и цели механизма финансового выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, применяемого в российской муниципальной практике? Какими нормативными актами это выравнивание регулируется?

 

В Российской Федерации одной из наиболее острых проблем, стоящих перед местными властями в их практической деятельности, также является проблема финансирования их деятельности, выражающаяся в недостаточности ресурсов для надлежащего осуществления ими своих функций. Вышеназванная проблема усугубляется также бедностью большинства населения. Такая ситуация безусловно сказывается на финансовом обеспечении местных органов власти.

В России местные власти осуществляют свою деятельность в условиях неопределенности своих расходных и доходных полномочий, что дезорганизует их финансовую деятельность, не позволяет осуществлять долговременную социально-экономическую политику, эффективно выполнять возложенные на них обязанности. Многие предприятия, имеющие на своем балансе объекты жилищно-коммунального и социально-культурного назначения, оказываются не в состоянии их содержать и перекладывают эти функции на плечи местных органов власти. С еще более серьезными проблемами сталкиваются органы местного самоуправления в городах с так называемыми градобразующими предприятиями, социальная инфраструктура которых должна финансироваться из местного бюджета. Кроме того, в крупных городах жители платят налоги не по месту своего жительства, а по месту работы, что приводит к усилению экономического неравенства между «спальными» и промышленными районами, приводя к дотационности первых.

Я считаю, что в российской действительности предпочтительнее второй вариант финансирования местного самоуправления – центральные источники: субсидии  из муниципальных фондов, выделяемые центральным правительством или его структурами (министерствами), как общие субсидии, идущие на поддержку муниципалитетов, так и специальные, имеющие целевым назначением образование, социальное благосостояние, жилищное строительство (дотационное финансирование). Потому что большинство налогов идут в федеральный бюджет, и на собираемые местные налоги и средства, формирующие местный бюджет, муниципальные образования существовать не смогут.

В Российской Федерации финансирование местных органов власти осуществляется на основе Федерального закона № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. (с изменениями по состоянию на 03.02.2005). Данный закон определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Основным инструментом бюджетного регулирования, используемым регионами, являются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В связи с тем, что применяемые на субфедеральном уровне методики распределения дотаций не позволяют в значительной мере сократить исходную асимметрию муниципальных образований по бюджетной обеспеченности и сохранить их первоначальную градацию по бюджетной обеспеченности, актуален вопрос о совершенствовании методов распределения указанного вида межбюджетных трансфертов. Необходимо объективно оценивать уровень дифференциации территорий по показателям их бюджетной обеспеченности и ориентироваться не только на её выравнивание, но и на повышение заинтересованности местных бюджетов в наращивании налогового потенциала.

Дополнительным инструментом межбюджетного регулирования являются «отрицательные трансферты», т.е. субсидии, перечисляемые из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ. С помощью «отрицательных трансфертов» установление более высоких нормативов отчислений в местные бюджеты, приводящее к существенному увеличению бюджетной обеспеченности у отдельных муниципальных образований, может быть компенсировано перераспределением части возникающих у них излишков средств в менее обеспеченные местные бюджеты. При этом применение механизма «отрицательного трансферта» с пороговым значением в 2,0 не позволяет устанавливать высокие нормативы отчислений в местные бюджеты. Проведенный анализ практики предоставления субсидий из местных бюджетов («отрицательных трансфертов») позволил сделать вывод о необходимости совершенствования указанного механизма по следующим направлениям: предоставить право субъектам РФ самостоятельно устанавливать пороговое значение (кратность превышения), при этом, уровень, установленный субъектом РФ не может быть ниже 1,3-кратного среднего соответственно по поселениям и муниципальным районам (городским округам) уровня в расчете на одного жителя; закрепить статьёй 142.2 Бюджетного кодекса РФ обязательную норму, в соответствии с которой в случае применения порогового уровня 1,3 обязать субъекты РФ установить единые нормативы отчислений от налоговых доходов таким образом, чтобы сохранить «изымаемые доходы» муниципальным образованиям, плательщикам «отрицательного трансферта».

Наиболее острой и до настоящего времени нерешенной остается на региональном уровне проблема высокой степени зависимости местных бюджетов от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. В связи со значительным ростом объемов финансовой помощи местным бюджетам, Бюджетным кодексом РФ закреплены ограничения для муниципальных образований в зависимости от доли межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов. Однако данные меры являются препятствием для сохранения «на плаву» муниципальных образований. При текущем уровне дифференциации финансовых возможностей муниципальных образований без получения финансовой помощи большинство местных бюджетов не смогут осуществить финансирование в полном объеме даже своих первоочередных расходов, таких как оплата труда и социальное обеспечение, за счет поступающих в их бюджеты налоговых и неналоговых доходов. В связи с этим возникает необходимость пересмотра «жесткой» системы ограничений Бюджетного кодекса РФ, связанной с размером финансовой помощи, оказываемой муниципальным образованиям.

С точки зрения целей и инструментов бюджетного регулирования различают два типа выравнивания: вертикальное, нацеленное на вертикальную сбалансированность бюджетов и горизонтальное, предусматривающее горизонтальную сбалансированность бюджетов (таблица 1).

Таблица 1- Механизм бюджетного регулирования в Российской Федерации

Цели	Тип выравнивания	Инструменты	Конечный результат
Обеспечение финансовой базы для реализации расходных полномочий с целью обеспечения единого уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны	Вертикальное выравнивание	- разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями; - рациональное закрепление доходных источников бюджетов за уровнями власти	вертикальная сбалансированность бюджетов
	Горизонтальное выравнивание	- предоставление финансовой помощи; - закрепление за местными бюджетами единых и дополнительных нормативов отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта; - перечисление из местных бюджетов субсидий («отрицательных трансфертов») в бюджет субъекта РФ.	горизонтальная сбалансированность бюджетов

 

 

Муниципальные образования должны стремиться к построению сбалансированных бюджетов, в которых размеры доходов и расходов совпадают. Бюджетный кодекс РФ допускает размер дефицита местного бюджета, утвержденного представительным органом муниципального образования на очередной финансовый год, не более 10% от объема доходов бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней). Одновременно должны быть утверждены источники покрытия этого дефицита, в числе которых могут быть муниципальные займы, кредиты, поступления от продажи муниципального имущества и другие источники, установленные законодательством.

Для большинства муниципальных образований достижение устойчивых, прогнозируемых и сбалансированных бюджетов до последнего времени было практически невозможно. Это объясняется тем, что доля собственных доходов местных бюджетов для муниципальных образований в 2003 году составляла от 10 до 50%, что порождало массированные и трудно прогнозируемые финансовые потоки из региональных бюджетов в местные. В некоторых субъектах РФ разграничение доходных источников между региональным и местными бюджетами производилось таким образом, что все без исключения муниципальные образования оказывались дотационными. Бюджетное регулирование со стороны субъекта РФ через систему регулирующих налогов и дотаций чаще всего сводилось к выравниванию финансового положения всех муниципальных образований региона, независимо от уровня их собственной доходной базы. Тем самым в проигрыше оказывались «города-доноры», которые вносят основной вклад в формирование консолидированного бюджета субъекта РФ. Для них становилось выгодным иждивенчество и невыгодным наращивание собственной доходной базы, ибо это приводило лишь к сокращению дотаций в следующем году. Поэтому размер консолидированного бюджета субъекта РФ в реальном исчислении не возрастал, и с каждым годом становилось все труднее обеспечивать финансирование действительно дотационных территорий.

Другой причиной несбалансированности и неустойчивости местных бюджетов было возложение на них ряда государственных полномочий, финансируемых крайне неудовлетворительно или вовсе не финансируемых.

Федеральный закон 2003 года и новый Бюджетный кодекс РФ устанавливают принципиально иной механизм выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и новую систему межбюджетных отношений в субъекте РФ. Эта система должна обеспечить финансовую поддержку экономически слабых муниципальных образований из регионального фонда финансовой поддержки, обеспечение сбалансированности их бюджетов и изъятие избыточных финансовых средств у доноров.

Система этих отношений начинается с ключевого момента - ежегодного установления субъектом РФ, начиная с 2006 года, критериального (порогового) уровня бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя для городских округов и муниципальных районов с возможной передачей муниципальным районам права установления таких уровней для поселений по единой методике. Этот уровень по сути является региональным минимальным социальным стандартом бюджетной обеспеченности. Кроме того, субъект РФ может вводить для отдельных муниципальных образований индексы бюджетных расходов (ИБР), характеризующие объективную разницу в стоимости набора бюджетных услуг, вызванную местными различиями (плотность населения, размеры территории, удаленность от регионального центра, социально-демографический состав населения). Для одного муниципального образования ИБР может быть больше единицы, для другого меньше.