Местное самоуправление в России XV-XVII в

     Помимо  своего прямого и непосредственного  участия в наместничьем суде старосты выполняли еще одну очень важную функцию, а именно: осуществляли составление  разметных книг в городах. Книги эти представляли собой списки посадского тяглого населения с указанием, "сколько рублев кто царевы и великого князя подати дает". Именно с помощью разметных книг определялась законность или незаконность исков посадских людей между собой и исков населения к наместникам. При этом, в качестве обязательного условия законности исков к наместникам, Судебник ставил присылку старостами и целовальниками в Москву разметных книг. А так как они составлялись старостами и хранились у них, они (старосты) тем самым получили возможность оказывать влияние на исход исков.

     Судебник 1550 г. содержит еще очень важную норму, посвященную контрольным функциям земских властей. В этой статье определяется порядок рассмотрения дел при  докладе наместниками результатов  своего труда в вышестоящей инстанции. В случае спора при докладе  участвуют земские власти, которым  отводится решающая роль при рассмотрении споров.

     Оценивая  деятельность "лучших" людей в  местном управлении, можно определить функции земских властей, в основном как контрольные, осуществление  которых может быть сведено к  четырем формам: во-первых - участие  непосредственно в самом судебном процессе, во-вторых - участие при  докладе дела в вышестоящей инстанции  в случае спора, в-третьих - составление  размерных книг, в-четвертых - дача санкции  при аресте и взятии на поруки.

     Отчетливо выраженная тенденция Судебника 1550 г. на усиление контроля над наместничьим управлением "снизу" дополняется  контролем со стороны центральных  органов и прежде всего через  институт доклада, что уже было отмечено выше. Таким образом, два вида контроля - со стороны местных обществ и  со стороны центральной власти - дополняли друг друга, имея своей  целью ограничение власти и произвола  со стороны наместников и волостелей в отношении подвластного населения.

     Специфика правового положения наместников  и волостелей в системе местного управления, их функциональные особенности  позволяют выделить некоторые особенности  этой системы управления:

     "натуральный"  характер управления, что проявлялось  в той форме, в которой получал  вознаграждение наместник за  исполнение обязанностей по управлению;

     "личный" характер службы в аппарате  кормленщиков, что выражалось в  отношениях личной зависимости  лиц, входивших в состав наместничьей  администрации от возглавлявших  местные органы наместников и  волостелей;

     универсальность выполняемых местными управителями функций, а именно всеобъемлющий  характер полномочий кормленщиков, сосредоточивших  в своих руках административные, военные, финансовые и судебные полномочия.

     С течением времени кормленая система  в том виде, в каком она была представлена в XIV-XV веках, приходит в  упадок. Кризис системы местного управления выразился как во внутренних, так  и во внешних проявлениях. Во-первых, сокращаются сроки пребывания кормленщиков на должности, видимо, чтобы перепустить  через кормления возможно большее  число лиц, князья стали сокращать  сроки кормлений. Для последней  четверти XV в. наиболее обычным сроком следует считать годичный. В виде особой милости князь "перепускал" кормленщика на второй год, давая прибавку к первому году четверть кормления, половину, три четверти или даже целый год. Во-вторых, наместничества теряют свою целостность. Распространенными становятся кормления, данные в управление нескольким наместникам. Уже к концу XV в. известны случаи выделения в особые кормления должностей тиуна, доводчика, приведчика, а в первой половине XVI в. это становится более распространенным явлением.

     Эти перемены не прошли бесследно, они изменили саму суть этой системы управления, так как в итоге кормленщик из судьи и управителя превращался  в простого сборщика налогов. Не занимаясь  управлением, а часто и не имея такой возможности из-за проживания в другом уезде, наместник приспосабливался к такому положению, либо посылая  для сбора дохода своих людей, либо сдавая пожалованный ему доход  на откуп. [19, стр.348]

     Дробление кормлений в самых разнообразных  формах, сокращение сроков кормленой  службы разрушительно влияли на наместничью  систему управления извне, но существовали так называемые и внутренние проявления кризиса. По мере развития и усиления княжеской власти из всей массы кормленых  доходов происходит изъятие наиболее доходных статей. Фискальный интерес  побуждал изъять из рук наместников  такие доходные статьи, как различные  таможенные пошлины. Все это в  итоге приводило к снижению доходности кормленых должностей.

     Не  менее важный процесс разрушения шел со стороны привилегированного землевладения: частного, церковного и  монастырского. Распространение иммунитетных привилегий на все большее количество рядовых служилых людей, (отразившее процесс политического возвышения дворянства) приводило к сужению компетенции кормленщиков и лишало их части доходов.

     Как организация княжеской власти, наместничества разрушались и тем, что из компетенции  местных учреждений выделялись некоторые  отрасли управления и поручались особым приказным людям - городским  приказчикам. Введением в 40-х годах  XVIв. губных учреждений из компетенции наместников были изъяты очень важные дела - разбойные и татиные, которые к тому же составляли для кормленщиков прибыльную статью.

     Таким образом, в результате этих перемен  к середине XVI в. от когда-то великих  кормлений остались жалкие остатки. Возникнув как аппарат великокняжеского управления на местах, наместники и  волостели сыграли важную роль в  процессе борьбы великокняжеской власти против феодальной раздробленности, за создание централизованного государства. Однако эта прогрессивная роль себя вскоре исчерпала, и наместничье  управление по мере укрепления централизованного  государства оказалось во все  растущем противоречии с центральной государственной властью. 

     2. Правовой статус органов местного  самоуправления России В XVI - XVII вв.

     2.1 Причины введения губного и  земского управления

     Обнаружившаяся  несостоятельность системы наместничьего  управления, отсутствие положительных  результатов ее реформирования сделали  особо актуальным вопрос о необходимости  коренных преобразований в местном управлении, о создании новых органов, способных эффективно решать на местном уровне стоящие перед государством задачи.

     Московское  правительство в это время  осаждалось частыми жалобами со стороны  населения городов и волостей на злоупотребления кормленщиков, которые  вымогали поборы с населения сверх  положенных, произвольно увеличивали  размеры штрафов, хватали невиновных и вступали в сговор с настоящими разбойниками. Это происходило, несмотря на предпринятые центральной властью  законодательные меры по обузданию  своеволия местных управителей. И хотя жаловаться в Москву для  земского общества было очень дорого и хлопотно, поток челобитий о  смене или, вообще, об отмене кормленщиков не уменьшался.

     Просьбы эти не прошли незамеченными. Учредительные части земских и губных грамот, излагающие причины реформы местных органов управления, в качестве одной из них указывают именно на столкновение интересов местных жителей и интересов должностных лиц наместничьего управления. Кроме того, в грамотах 50-х годов XVI в. впервые в качестве причины земской реформы называются и жалобы самих кормленщиков на неудобства и конфликты с местными жителями. Столкновение интересов наместников и населения приводили к дезорганизации местного управления.

     Процессы  централизации Русского государства, централизации государственного управления сопровождались усилением эксплуатации. Разорение крестьян от все возрастающих налогов, от вымогательства и насилия представителей великокняжеской власти приводили к обнищанию феодально-зависимого населения. Одной из форм скрытого протеста против возрастающей эксплуатации было массовое бегство крестьян от старых владельцев в поисках лучших условий жизни, что особенно было характерно для центральных районов страны, откуда крестьяне бежали на юг, юго-восток, восток.

     Следствием  обострения социальных противоречий в  обществе явился рост преступности, так  как помимо подчинения у феодально-зависимого населения был еще один выход - встать на путь прямого сопротивления  и присоединиться к многочисленным шайкам разбойников. Резко увеличилось  число открытых покушений на жизнь  и имущество феодалов. Сведения летописей  и грамот о "великих разбоях" не были преувеличением и отражали реальную ситуацию в стране накануне реформ [8, стр.283-284].

     Столкновение  интересов наместников и населения, неспособность местной власти справиться с разбоями, подавить движение народных масс, защитить интересы господствующего  класса и обеспечить эффективное  управление на местном уровне начинают осознаваться многими представителями  господствующего класса. В острой полемической форме политико-юридическая  проблематика, связанная с решением вопросов о верховной власти, ее полномочиях и способах реализации начинает подниматься в публицистике середины XVI столетия. В этот период особое распространение получают теории, связывающие преодоление социально-политического  кризиса с "советной" формой организации властно-управленческого аппарата. Наиболее дальновидные идеологи боярства понимают, что наместничье управление изжило себя. Эта мысль ярко проходит через произведения Максима Грека, в которых значительное внимание уделяется разоблачению пороков существующих местных учреждений. В "Слове на лихоимствующих", написанном около 1537 г. он, осуждая преступления властей, неправедный суд, служебные злоупотребления наместников и волостелей, идейно обосновывает необходимость проведения губной реформы, которая нанесла бы удар по сохранившейся еще от периода феодальной раздробленности системы местного управления. Возвышая голос в интересах крепнущего дворянства, призывая царскую власть к соблюдению интересов духовенства, боярства и дворянства, М. Грек поддерживает политику Избранной рады, мероприятия которой, по его мнению, вели к всеобщему согласию [11, стр.151-158]. Таким образом, все симпатии идеолога боярства находятся на стороне монархии, ограниченной сословно-представительными учреждениями.

     Дальнейшее  развитие идея сословного представительства  получает в дворянской публицистике И.С. Пересветова. В своей знаменитой "Большой челобитной", выступая против беззакония в деятельности кормленщиков и критикуя их, с целью изложения своей реформаторской мысли, автор обращается к опыту Магмет-султана и считает, что для устранения беззакония в судебной деятельности, её следует организовать так, чтобы судьи "не искушалися неправо судить, были бы контролируемы в своей деятельности и несли бы суровое наказание за суд по мзде. Симпатизируя возвышающемуся дворянству-"воинникам", на которых, по его мнению, должна опираться центральная власть, И.С. Пересветов предлагает в связи с этим поменять наместничью технику взимания налогов на сбор их со всего царства в государственную казну, и, уже в централизованном порядке выдавать вознаграждение и (прежде всего) жаловать преданных царю воинов. [8, стр.227]

     Таким образом, мысль о необходимости  советного начала в организации власти, возможности стабилизации социально-политической жизни государства только при участии сословных групп в осуществлении власти в центре и на местах получала поддержку в обществе, наиболее дальновидные представители которого особенно ясно начали осознавать это в 30-40 г. г. XVI века. Отмена управления кормленщиков была связана не только и не столько с ростом злоупотреблений как таковых именно в эти два десятилетия, а с изменением к ним отношения. И действительно, если раньше на служебные нарушения местной, да и центральной администрации не смотрели как на "грех", то уже в изучаемый период злоупотребления и "неправедный суд" начинают рассматриваться как явления, наносящие вред государству. Таким образом, наместничьи органы, просуществовавшие длительное время, стали давать сбои и мероприятия по их упорядочению ощутимых результатов не принесли. Дальнейшее развитие Русского государства было невозможно без преодоления пережитков феодальной раздробленности в местном управлении. Нужны были меры по расширению местной инициативы, "оживлению общинного духа" и реализации советного начала в организации властно-управленческого аппарата.

     В условиях общего кризиса местных  учреждений, дворянство, будучи заинтересованным в создании государственного аппарата, который был бы надежным защитником его классовых интересов и  в состоянии был бы вести решительную  борьбу с посягательствами на феодальную собственность, потребовало реорганизации  системы наместничьего управления. В то же время и центральной  власти необходимо было заручиться поддержкой верхушки крестьянского и посадского населения, а также привлечь на свою сторону широкие слои дворянства, уже являвшегося единственной силой, способной обеспечить защиту классовых  интересов феодалов. Перед правительством стояла задача реформировать местные  органы как учреждения, которые не только обеспечивали подчинения местных  обществ правительству, но и непосредственно связывали их в единый государственный организм.