Местное самоуправление в современной России

      Виды нормативных актов, которые  имеют право принимать органы  местного самоуправления, перечисляются  в уставе муниципального образования  и в законах субъектов РФ. Обычно к ним относят: решения и постановления выборного органа или главы муниципального образования - по вопросам осуществления местного самоуправления; распоряжения и приказы - по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления.

      Действующее федеральное законодательство  не обусловливает обязательное  создание в муниципальных образованиях  исполнительных органов местного  самоуправления, предусматривая возможность избрания главы муниципального образования и других выборных должностных лиц, наделяемых при этом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Кроме этого, в названном уставе помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы и должностные лица местного самоуправления. Под этим, как правило, и подразумевается создание органов, наделяемых компетенцией для исполнения решений, принимаемых населением муниципального образования или его представительным органом.

      Говоря об общих принципах  организации таких органов, Л.  А. Велихов справедливо отмечал

    следующее:

     "К аппарату местного самоуправления, отвечающему своей цели, надлежит  применять следующие общие требования. Во-первых, он должен правильно и с достаточной гибкостью отображать подлинные интересы и нужды местного сообщества; во-вторых, он должен соответствовать принципу экономии средств и сил, т.е. при наименьших затратах на его содержание, работать быстро, гладко и без излишних формальностей, и, в-третьих, он должен выдвигать на исполнительные должности людей опытных и ответственных, создавая для них наиболее благоприятную обстановку работы."

      Полномочия представительного органа, а также компетенция исполнительных органов местного самоуправления должны быть определены и закреплены в муниципальном(местном) уставе.

      Виды органов местного самоуправления:

      представительные: Собрание представителей, Совет депутатов, Дума, Хурал (Республика  Тыва), муниципальный совет, муниципальное  собрание, муниципалитет, окружной сельский (поселковый) Комитет (Саратовская область);

      исполнительные: местная администрация,  волостная управа, исполком, мэрия.

      Конкретные названия органов  местного самоуправления, а также  глав муниципального образования (глава администрации, председатель Совета, председатель исполкома, мэр, городской голова, посадник и т. п.) и иных выборных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются, как правило, соответствующим законодательством субъектов РФ. Однако в целом ряде субъектов РФ (Вологодская обл., Воронежская обл., Новгородская обл. и др.) вопрос наименования представительных и исполнительных органов местного самоуправления отнесен к компетенции местного самоуправления и в каждом конкретном случае определяется в уставе муниципального образования.

      Классификация по количеству  делегированных полномочий 

      Еще одной возможной классификацией  может быть разделение как  выборных, так и создаваемых иным способом органов по объему, количеству делегируемых полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.

      И представительные, и исполнительные  органы местного самоуправления  могут создавать постоянные или  временные специальные органы  для реализации отдельных полномочий, как правило, выделяемых по  отраслевому принципу (комитеты и комиссии для решения отдельных вопросов, самостоятельные подразделения местных администраций, муниципальные организации и предприятия).

      Таким образом, делегирование  полномочий населения приводит  к созданию в муниципальных  образованиях целой системы взаимосвязанных органов местного самоуправления с различной компетенцией, различающихся по механизму их создания, качеству и количеству делегируемых им полномочий.

      Однако можно выявить и систематизировать  основные, наиболее распространенные схемы построения таких структур.

     II. Организационные модели муниципальных  структур 

      В основных чертах муниципальные  органы различных стран, за  немногим исключением, обладают одним общим типом структуры. Л. А. Велихов отмечал: " С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме: 1) муниципальный избирательный корпус, как база, 2) вышедший из его лона распорядительный совет, 3) исполнительный орган, и 4) на верху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны. Начиная с 20-х гг. этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе."

      Рассмотрим примерные модели  организации местного самоуправления, которые могут быть использованы в качестве базовых при определении структуры органов местного самоуправления в каждом конкретном муниципальном образовании, с учетом социальной среды, условий функционирования муниципального хозяйства и исторических традиций.

    Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы местной власти – представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица местного самоуправления основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий населения муниципального образования на решение вопросов местного значения:

      Вариант 1: непосредственно делегируемые  населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица.

      Вариант 2: все непосредственно  делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа.

      Вариант 3: все непосредственно  делегируемые населением полномочия  реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов либо созданием специального выборного контрольного органа).

      Применение того или иного  варианта делегирования полномочий  зависит от численности населения  муниципального образования и  размеров его территории, от объема и сложности решаемых населением вопросов местного значения.

      Практический опыт позволяет  выделить при этих вариантах  следующие основные модели организации местного самоуправления:

      Вариант 1

      Понятно, что осуществление местного  самоуправления в крупном городе или территориальном муниципальном образовании (районе) с развитой социальной и технологической инфраструктурой, сложным комплексом муниципального хозяйства потребует наличия не только представительного органа, устанавливающего общие правила жизнедеятельности муниципального образования, но и достаточно самостоятельного оперативного управления и согласования всего комплекса муниципальных проблем, для осуществления которого и требуется непосредственное делегирование части полномочий населения соответствующему должностному лицу. Наделенный в результате прямых выборов населением соответствующей компетенцией глава муниципального образования получает право не только с большой степенью самостоятельности осуществлять муниципальное управление, но и оказывать значительное влияние на процесс согласования неизбежных общественных противоречий в рамках представительного органа.

      Данному варианту соответствует  модель организации местного  самоуправления, при которой население избирает как представительный орган, так и главу муниципального образования, непосредственно и единоначально возглавляющего исполнительные органы и имеющего действенные механизмы влияния на решения представительного органа (право "вето"). Такая модель иногда условно обозначается как: " совет - "сильный" мэр".

      Приведем примерное разграничение  компетенции при данной модели:

      представительный орган (избирается  населением непосредственно):

      принимает решения, имеющие обязательную  силу, в том числе по управлению муниципальными

      финансами;

      регламентирует процесс управления  муниципальным хозяйством;

      обладает механизмом разрешения  противоречий с главой муниципального  образования ( преодоление

     "вето" главы 2/3 голосов).

      Глава муниципального образования  (избирается населением непосредственно):

      осуществляет непосредственное  управление муниципальным хозяйством;

      самостоятельно формирует исполнительные  органы и назначает соответствующих должностных лиц;

      имеет право "вето" на решения  представительного органа.

    Разновидности этой модели определяются, как правило, объемом полномочий главы муниципального образования - прежде всего в его отношениях с представительным органом.

      Наиболее типичным способом формирования  коллегиального представительного органа является избрание его членов через одномандатные округа, охватывающие всю территорию муниципального образования.

      Вариант 2

      Для небольших муниципальных  образований (средних и малых  городских, крупных сельских поселений)  наиболее характерна следующая  модель организации местного  самоуправления. Все делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции коллегиального представительного органа, состоящего из депутатов, непосредственно избираемых населением.

      Для реализации своих решений  представительный орган формирует  соответствующие исполнительные органы и избирает или назначает соответствующих должностных лиц, наделяя их необходимой компетенцией.

      Многочисленность средних и малых  муниципальных образований обусловила большое разнообразие конкретных моделей организации местного самоуправления по варианту 2, различающихся прежде всего по механизму реализации исполнительных полномочий.

      В наиболее типичных случаях  исполнительные полномочия реализуются: 

      а) высшим должностным лицом,  избираемым для этой цели из  состава коллегиального представительного органа (модель "совет - "слабый" мэр").

      При этой модели высшее должностное  лицо, как правило, является членом  коллегиального представительного  органа и председательствует  на его заседаниях, руководит  деятельностью исполнительных органов, согласуя вопросы назначения или освобождения муниципальных должностных лиц с представительным органом. Представительный орган, избирая высшее должностное лицо, сохраняет право решения кадровых назначений в исполнительных органах, утверждая и отклоняя все назначения и увольнения, а также осуществляя непосредственный контроль за деятельностью исполнительных органов;

      б) членами коллегиального представительного  органа (модель "городская комиссия/муниципалитет").

      При такой модели население  избирает членов коллегиального органа (муниципалитета), который является одновременно и представительным, и исполнительным органом власти. При этом представительные полномочия реализуются непосредственно коллегиальным органом. Одновременно каждый из членов коллегиального органа реализует те или иные исполнительные полномочия, располагая для этого необходимым административным аппаратом.

      В этом случае возможно также  наличие высшего должностного  лица, избираемого из числа членов коллегиального органа и наделяемого, как правило, только представительскими функциями и не имеющего никаких дополнительных полномочий;

      в) муниципальным должностным  лицом, назначаемым представительным  органом с учетом профессиональной подготовленности (модель "совет - управляющий").