Местное самоуправление

Метрополитенский совет Торонто был создан в 1954 г. на основании провинциального закона. Юрисдикция его распространялась на 13 городских и пригородных муниципалитетов.

Управление школьным образованием в этом громадном метрополитенском ареале осуществлял специальный орган, состоящий из 22 членов; наблюдение за городским транспортом принадлежало комиссии из пяти человек. В 1966 г. провинциальные власти Онтарио преобразовали систему управления Торонто, объединив 12 пригородных муниципий в пяти крупных сити (называемых округами) и увеличив представительство округов в метрополитенском совете. Позже эту систему переняли Виннипег, Оттава, Квебек-сити, Монреаль и некоторые другие крупные города. Метрополитенские советы здесь контролируют вопросы здравоохранения и социального обслуживания, жилищного строительства, очистки от мусора, содержания зданий местных судов и тюрем, судов по делам несовершеннолетних, библиотек и больниц, общественной безопасности, парков и увеселительных мероприятий, выдачи лицензий на торговлю с лотков, освещения улиц, электроснабжения и др.

Весьма своеобразно  строится самоуправление такими административно-территориальными единицами, как графства в провинциях Квебек и Онтарио. Графство здесь является "как бы вторым, надстроечным уровнем муниципального управления, на котором координируется деятельность низших муниципальных единиц. Они получаются как бы производными в административном и финансовом отношении от муниципалитетов, расположенных на их территории. Из представителей последних и состоят советы графств. Графства здесь не имеют каких-либо собственных финансовых полномочий, и их бюджеты составляются за счет взносов нижестоящих единиц.

Немаловажной  отличительной особенностью канадской  системы местного самоуправления является несоответствие между размерами  территории и численностью населения, распределением населения по территории государства. На расстоянии свыше 150 км севернее от границы с США плотность  населения настолько мала, а удельный вес населения, ведущего подвижный  образ жизни (оленеводов, охотников) настолько значителен, что отдельные  поселки и города здесь достаточно редкое явление. На этом огромном пространстве, охватывающем до 40% территории Канады, функции выборных муниципальных органов выполняют региональные службы федерального министерства по делам индейцев и развитию Севера и две контролируемые федеральным правительством территориальных администрации (Юкона и Северо-Западных территорий); в северных частях провинций - провинциальными министерствами муниципальных дел и другими ведомствами, а также специально создаваемыми провинциями территориальными органами.

Каждая административно-территориальная  единица (муниципалитет) имеет свой орган самоуправления - совет. Муниципальные  советы могут быть городскими или  сельскими. Полномочия последних в  наибольшей степени ограничены (наиболее значимые из них - содержание дорог). Члены  городских советов (мэрий), как правило, избираются от городских районов. Состав и полномочия представительных органов  местного самоуправления различны в  каждой провинции. В немалой степени  различие предопределяется численностью населения самой провинции, поскольку основным источником пополнения муниципальных бюджетов являются местные налоги. Поэтому в провинциях с малочисленным населением - Остров Принца Эдуарда и Ньюфаундленд - управление имеет явно выраженный императивный характер и в значительной степени опирается на провинциальное правительство. За исключением нескольких городов собственные муниципальные советы в населенных пунктах здесь не создаются. Зато, например, в густонаселенной Онтарио муниципальные органы имеют высокоразвитую структуру. В силу большого различия муниципальных институтов, детально описать организацию муниципального управления невозможно, равно как и представить какую-то единую картину.

Организация местного самоуправления в Канаде настолько  разнообразна и не поддается детальной  систематизации, что даже в пределах одного региона, образуемого благодаря  относительно одинаковым природным, экономическим  и историческим условиям, зачастую невозможно уловить общую закономерность.

В провинции Альберта отсутствует единый закон, регламентирующий деятельность органов  местного самоуправления. Наиболее важные полномочия муниципальных органов  в соответствии с  провинциальным законодательством  сводятся к управлению полицией, пожарной безопасностью, публичным  транспортом, очисткой мусора и сточных  вод, водоснабжением, поддержанием дорог, парковой и развлекательными службами. Как видим, здесь к ведению  муниципальных органов  отнесены многие полномочия, которые в провинциях Атлантического региона  находятся под  непосредственным контролем  и управлением  соответствующих  департаментов правительства.

Видимо, столь  значительные полномочия потребовали  создания довольно разветвленной системы  органов местного самоуправления и  перераспределения полномочий между  ними. Например, городские муниципалитеты включают сити, тауны, "новые тауны" (со специальными переданными им от других муниципалитетов полномочиями), вилиджи и "летние вилиджи" (курортные районы). Сельские власти состоят из муниципальных округов (объединяют 30 тауншипов) и графств (объединяют 40 тауншипов). По существу за этими двумя разными названиями стоят органы одно-порядкового уровня. Разница между этими двумя формами сельских территориальных муниципалитетов заключается в ответственности за школьное образование. В муниципальных округах советы по управлению школами отделены от муниципальных советов и не подчиняются им, а в графствах руководство школами находится в руках соответствующего комитета совета графства. В отличие от других провинций в Альберте имеется три разновидности сельских муниципалитетов. Помимо графств и муниципальных округов, здесь созданы так называемые усовершенствованные округа - отдаленные районы, которые не избирают своих собственных советов и непосредственно управляются департаментом по муниципальным делам. Управление усовершенствованным округом в некоторой степени напоминает управление неорганизованными территориями в Британской Колумбии, хотя имеются и серьезные различия.

Специальные округа. В Канаде значительное распространение получили специальные округа. В отличие от рассмотренных выше органов местного самоуправления, обладающих общей (универсальной) компетенцией, специальные округа осуществляют руководство в конкретных узких направлениях: школьные округа, специальные округа по управлению полицией, здравоохранением, водоснабжением и т.д. Кроме того, специальные округа не имеют самостоятельных источников финансирования, и средства на выполнение своих полномочий получают в виде субсидий от провинциальных и муниципальных органов общей компетенции и, таким образом, попадают под жесткий административный контроль последних. Иногда в качестве источника финансирования выступают добровольные пожертвования граждан и организаций или же сборы, взимаемые в обслуживаемой зоне. Это позволяет несколько уменьшить бремя контроля, однако не может служить постоянным источником средств ввиду нерегулярности пожертвований и непопулярности сборов как таковых вообще.

Наиболее важным и распространенным видом специальных  округов являются школьные округа, которые существуют в той или  иной форме во всех провинциях. Их советы, как правило, избираются отдельно и  практически независимы от других муниципальных  органов. Они напрямую связаны с  животрепещущими вопросами профориентации, образования, языка и культуры. В  своей деятельности они опираются  на избираемые по месту жительства школьные комиссии, школьные советы и  другие органы. Границы школьных округов зачастую не совпадают с границами территориальных административных единиц. Чаще всего они охватывают территорию нескольких графств. Подобное построение школьных округов позволяет добиться ряда преимуществ. Во-первых, оно позволяет отвлечься от местнических интересов и больше ориентироваться на единый стандарт, что для образования (в условиях значительной миграции населения) чрезвычайно важно. Во-вторых, специализированные школьные округа дают возможность концентрировать в одних руках финансовые и другие средства и предоставлять такие услуги населению, которые по каким-либо причинам не могут быть предоставлены обычными органами местного управления (особенно в сельской местности, где собственных средств у муниципалитетов хронически не хватает даже на решение более актуальных проблем). В-третьих, они на профессиональном уровне имеют возможность осуществлять практическое руководство образованием, нанимать преподавательский состав и т.д., поскольку правление состоит обычно из 5 - 7 избираемых на непартийной основе должностных лиц. Иногда они могут быть частично занятыми или работать на добровольной основе. В-четвертых, определение территориальных сфер деятельности специальных округов без жесткой привязки к границам графств и муниципалитетов позволяет решать некоторые проблемы регионального масштаба при сохранении прежней системы административно-территориального деления. Наконец, в-пятых, они позволяют более оперативно решать проблемы и более маневренны по сравнению с обычными муниципальными службами.

Вместе с тем  создание специальных округов несет  в себе и определенные недостатки. В частности, их создание усложняет  систему управления местными делами, делает ее более громоздкой и менее  скоординированной, затрудняет проведение на местах единой, согласованной политики.

Регулирование деятельности органов  местного самоуправления

В Канаде функционирование местного самоуправления регулируется исключительно провинциями. Конституционная  основа регулирования была заложена федеральной Конституцией в 1867 г. В  п. 8 ст. 92 Конституционного Акта 1867 г. говорится  о том, что законодательный орган  каждой провинции пользуется правом издавать законы, касающиеся муниципальных  учреждений в провинции. Это означает, что только провинция вправе регулировать эти вопросы и они не могут быть делегированы федеральному парламенту.

В силу этого, круг полномочий, форма местного управления и административно-территориальное  деление определяются законодательством  провинций. Поэтому органы местного самоуправления имеют только такие  права, какие им предоставит законодательный  орган провинции. Причем их статус может  быть изменен. Они могут быть упразднены или ограничены в правах.

В отличие от других федеративных государств, в  Канаде, в силу особенностей ее Конституции, каждая провинция не имеет своей  конституции. Подобное положение дает возможность более подробно регламентировать многие вопросы и более оперативно реагировать на потребности текущего момента. Одновременно такой подход может приводить и к определенным перегибам, поскольку изменения  в конституции обставлены целым  рядом ограничений и вызывают более пристальное внимание общественности, чего не наблюдается по отношению  к обычным законам. Законы канадских  провинций регламентируют рамки  деятельности местных органов управления, строго определяют форму и структуру  их руководства. Провинциальные власти издают множество обязательных для  исполнения местными органами административных постановлений и распоряжений, производят назначения в некоторые коллегиальные  органы, действующие на местном уровне (сфере образования, охраны порядка  и др.). Именно провинции - инициаторы и проводники реформ структуры местного управления.

Возможно, влияние  провинций определяется также тем  обстоятельством, что федеральная  Конституция предоставляет им исключительные полномочия по регулированию проблем  местного характера, хотя напрямую и  не связанных с местным самоуправлением. К исключительному ведению провинций  отнесено издание законов по вопросам учреждения, содержания и управления больницами, приютами, благотворительными заведениями и домами призрения нищих; по выдаче патентов на торговые заведения, бары, гостиницы и аукционы с целью получения доходов на провинциальные, местные или муниципальные нужды.

Некоторые сферы  деятельности органов местного самоуправления, требующие объединения усилий нескольких территориальных единиц или же представляющие значительный интерес для провинции  регулируются законами, регламентирующими  различные отрасли государственного управления. Важным источником компетенции  органов местного самоуправления являются судебные прецеденты, во многом уточняющие и конкретизирующие компетенцию  местных органов, установленную  актами законодательных органов  провинций. Судебные прецеденты позволяют  несколько сгладить разнообразие законодательного регулирования, восполнить "пробелы" в законодательстве и приблизить законодательство к реальным условиям и существующей практике.

Пожалуй, только регулирование самоуправления коренных народов не вписывается в описанную  выше схему.

Если бы регулирование  проблем коренных народов перешло  к ведению провинциальных властей, то эти народы потеряли бы значительную часть своих прав и лишились бы возможности ссылаться на договоры и другие нормативные источники  прошлых лет. Кроме того, за прошедшее  время накоплена значительная законодательная  база и опыт практического решения  проблем управления коренными народами. Наконец, самое главное - регулирование  проблем местного управления на федеральном  уровне позволяет общинам, племенам и их союзам объединяться и не только добиваться одинакового подхода  к решению многих местных вопросов, но и перенимать какие-то прогрессивные  достижения друг друга. Перенесение  регулирования на провинциальный уровень  разобщило бы их, а с учетом незначительной численности этих народов их проблемы стали бы мало заметными.

Провинциальное  законодательство достаточно подробно регламентирует деятельность органов  местного самоуправления, начиная от порядка их формирования и структуры  муниципалитетов и заканчивая их компетенцией. Так, провинциальные законы устанавливают цензы, которым должны отвечать избиратели и кандидаты в муниципальные органы. Наиболее распространенным требованием, предъявляемым к избирателям, - наличие канадского или британского подданства, владение собственностью и проживание на территории избирательного округа, хотя в некоторых провинциях имущественный ценз отсутствует.

Как правило, выборы проводятся на непартийной основе, т.е. не допускаются какие-либо партийные  платформы или призывы. Члены  муниципальных советов избираются благодаря своим личным качествам  и популярности, как "независимые", сроком на один год. В некоторых провинциях в незначительном числе муниципалитетов  установлен двухлетний срок полномочий. Столь незначительный срок полномочий в избирательной практике других государств не очень часто встречается  и имеет как свои плюсы, так  и минусы. К достоинствам следует  отнести то, что если избиратели ошиблись в своем выборе, то год  достаточно скоро заканчивается, а  если не ошиблись, то понравившегося советника  всегда можно переизбрать на очередной  срок. К недостаткам следует отнести  то, что избранник-новичок не успевает как следует вникнуть в проблемы своего округа, а ему необходимо уже готовиться к новым выборам. Многие сити имеют выборные органы по управлению школьным образованием, которые по существу не зависят от муниципального совета и могут практически самостоятельно определять образовательную политику на пространстве, простирающемся далеко за границы сити.