Организации местного самоуправления в Российской Федерации

Глава муниципального образования и иные выборные должностные  лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией, по решению  вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Наряду с выборными  должностными лицами в управлении муниципальным  хозяйством, как правило, принимают  участие иные должностные лица, назначаемые  или утверждаемые в должности  компетентным органом или должностным  лицом и входящим в категорию  муниципальных служащих.

Кроме различного механизма делегирования полномочий (создания органов), необходимо классифицировать органы местного самоуправления по качеству делегируемых полномочий.

Такая классификация  предусматривает наличие органов  местного самоуправления, наделенных представительными, исполнительными  и контрольными полномочиями по решению  вопросов местного значения. При этом представительные и контрольные  полномочия делегируются, как правило, одному органу (представительному), но население может создать и  отдельный, специальный орган, наделенный контрольными полномочиями (контрольный  комитет, счетная палата и т.п.).

Обязательным выборным органом, обладающим правом представлять интересы населения и принимать  от его имени решения, действующие  на территории муниципального образования, является представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщего и  прямого избирательного права при  тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление - власть, наиболее приближенная к населению. Близость определяется не столько ее местом в иерархической лестнице, сколько теми функциями, которые  она выполняет. Занимаясь вопросами  местного значения, она должна решать их в интересах населения. Поэтому  муниципальное управление предусматривает  наличие представительных органов  местного самоуправления, за исключением  случаев, когда их функции может  выполнять сход.

Закон определяет исключительное ведение представительных органов:

1. принятие общеобязательных  правил по предметам ведения  муниципального образования, предусмотренных  уставом муниципального образования;

2. утверждение местного  бюджета и отчета о его исполнении;

3. принятие планов  и программ развития муниципального  образования, утверждение отчетов  об их исполнении;

4. установление  местных налогов и сборов;

5. установление  порядка управления и распоряжения  муниципальной собственностью;

6. контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

К полномочиям представительных органов местного самоуправления необходимо отнести и сформулированное Л.А.Беликовым  право издания обязательных постановлений. По его определению, «главное отличие  муниципального закона (обязательного  постановления) от законов государственных  состоит в том, что первый имеет  силу только для территории муниципального образования и относится только лишь к вопросам местного значения, предметам муниципального хозяйства  и благоустройства».

Виды нормативных  актов, которые имеют право принимать  органы местного самоуправления, перечисляются  в уставе муниципального образования  и в законах субъектов Российской Федерации. Обычно к ним относят: решения, постановления выборного  органа или главы муниципального образования - по вопросам осуществления  местного самоуправления; распоряжения и приказы - по вопросам внутренней организации деятельности органов  местного самоуправления.

Действующее федеральное  законодательство не обуславливает  обязательное создание в муниципальных  образованиях исполнительных органов  местного самоуправления, предусматривая возможность избрания главы муниципального образования и других выборных должностных  лиц, наделяемых при этом собственной  компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом  муниципального образования.

Кроме того, в названном  уставе помимо представительных органов  и должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы, должностные лица местного самоуправления. Под этим, как правило, и подразумевается создание органов, наделяемых компетенцией для исполнения решений, принимаемых населением муниципального образования или его представительным органом.

Говоря об общих  принципах организации таких  органов, О.А. Велихов справедливо  отвечал следующее:

«К аппарату местного самоуправления, отвечающему своей  цели, надлежит применять следующие  требования. Во-первых, он должен правильно и с достаточной гибкостью отображать подлинные интересы и нужды местного сообщества; во-вторых, он должен соответствовать принципу экономии средств и сил, то есть при наименьших затратах на его содержание, работать быстро, гладко и без лишних формальностей; в-третьих, он должен выдвигать на исполнительные должности людей опытных и ответственных, создавая для них наиболее благоприятную обстановку работы».

Полномочия представительного  органа, а также компетенция исполнительных органов местного самоуправления должны быть определены и закреплены в муниципальном  уставе.

Существуют следующие  виды органов местного самоуправления:

Представительные: собрание представителей, Совет депутатов, Дума, Хурал (Республика Тыва), муниципальный  совет, муниципальное собрание, окружной сельский комитет (Саратовская область).

Исполнительные: местная  администрация (администрация муниципального образования), волостная управа, исполком, мэрия.

Конкретные названия органов местного самоуправления, а  также глав муниципального образования (глава администрации, Председатель Совета, Председатель исполкома, мэр, городской  голова, и т.д.) и иных выборных должностных  лиц и сроки их полномочий определяются, как правило, соответствующим законодательством  субъектов Российской Федерации.

Еще одной возможной  классификацией может быть разделение, как выборных, так и создаваемых  иным способом органов по объему, количеству делегируемых полномочий на общие и  специальные (отраслевые) органы.

И представительные, и исполнительные органы местного самоуправления могут создавать постоянные или  временные специальные органы для  реализации отдельных полномочий, как  правило, выделяемых по отраслевому  принципу.

Таким образом, делегирование  полномочий населения приводит к  созданию в муниципальных образованиях целой системы взаимосвязанных  органов местного самоуправления с  различной компетенцией, различающихся  по механизму их создания, качеству и количеству делегируемых им полномочий.

Однако, можно выявить и систематизировать основные, наиболее распространенные схемы построения таких структур.

Мировая практика показывает большое разнообразие в  организационно-правовых формах используемых на местном уровне.

С учетом особенностей и специфики стран авторы по-разному  подходят к классификации, выделяют до десятка организационно-правовых форм. На основании изучения мирового опыта можно предположить пять основных моделей местного самоуправления, которые  схематично можно изобразить следующим  образом :

1. Форма «сильный  совет - слабый мэр» характеризуется  ограничением прав мэра по  координации деятельности исполнительных  органов и контроля за их деятельностью. За мэром закрепляется в основном представительские и оперативно-представительные функции. Совет обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должность.

2. Форма «сильный  мэр - слабый совет». Для этой  формы характерно избрание исполнительного  органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые  позиции по отношению к представительному  органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено только квалифицированным большинством голосов последовательно. Мэры городов - весьма влиятельные фигуры, облеченные значительной властью и призванные решать многочисленные проблемы населения. Этот пост традиционно рассматривается как трамплин для выхода на общенациональную политическую проблему, шаг к посту Губернатора или, даже, Президента.

3. Форма «совет  – управляющий» отражает стремление  «к очищению городской политики»  и устранению коррупции, неэффективного  и авторитарного управления. Управляющий  представляет собой политически  нейтральную фигуру, профессионала  в сфере общественного управления. Назначается на должность и  увольняется советом, который  выбирается населением. Недостатком  этой модели является невозможность  или затрудненность влияния на  политику, проводимую управляющим.

Форма управления «совет – управляющий» продемонстрировала свою жизнеспособность. В настоящее  время многие американские органы муниципального управления идут по этому пути .

4. «Комиссионная  форма». Комиссия образуется из  выбранных лиц - уполномоченных, каждый из которых управляет  каким-либо отделом городского  Правительства. В этой модели  не предполагается наличие высшего  должностного лица (мэра). С одной  стороны, достоинство этой модели  является отсутствие разделение  властей, которое приводит к  замедлению принятия решений.  С другой стороны "комиссионная " форма управления резко критикуется  специалистами, утверждающими, что  поскольку она не позволяет  провести принцип разделения  властей, она недемократична. Считается,  что она может развиваться  в самых непредсказуемых направлениях  и принимать уродливые формы,  особенно если члены совета  не будут вникать в дела  других отделов.

5. Комбинированная  форма. Управляющий или главный  администратор подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста  - управляющего обеспечивает профессионализм,  а избиратели имеют возможность  прямого влияния на городскую  политику, поскольку, голосуя «за»  или «против» мэра, который назначает  или снимает управляющего, они  тем самым голосуют за сохранение  или замену администрации муниципального  образования.

Согласно Конституции  РФ местное самоуправление осуществляется на территории РФ в городских, сельских поселениях и на других территориях  с учетом исторических и иных местных  традиций .

Федеральный Закон  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» от 1995 года к «другим» территориям относит  районы, сельские округа и т.п. Причем, районы и сельские округа в соответствии с законами о местном самоуправлении субъектов федерации могут называться по-разному с учетом исторических и местных традиций. (Район - волость, сельский округ - сельсовет).

На организацию  местного самоуправления оказывает  влияние ряд особенностей:

- численность жителей города,

- занимаемая территория,

- наличие, либо отсутствие районов в городе,

- другие факторы.

В субъектах Федерации  местное самоуправление осуществляется на территории малых и средних  городов (райцентров), а также крупных  городов - региональных центров с  обязательным делением на внутригородские  районы.

В областных центрах, район в городе не имеет самостоятельности, а является лишь структурным подразделением местной администрации по территориальному принципу. Администрация района в  городе действует на основании положения  о ней разработанного представительным органом местного самоуправления.

Таким образом, в  различных субъектах РФ организация  местного самоуправления складывается исходя из многообразия организационных  форм осуществления местного самоуправления, что обуславливается рядом причин:

- на организацию местного самоуправления в РФ оказывают влияние Федеративное устройство государства,

- географические факторы,

- этнические процессы.

Все вышеперечисленные  причины не могут не накладывать  отпечаток на формы и способы  организации осуществления местного самоуправления. Многообразие форм организации  и осуществление местного самоуправления связано с возможностью избирать населением ту или иную модель организации  местного самоуправления посредством  Устава муниципального образования, согласно законодательству о местном самоуправлении субъектов Федерации.

7. Развитие местного  самоуправления в современной  России

Практически сразу  после вступление в силу Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» стало понятно, что он применяться в полном объеме не будет. Основным принципиальным недостатком  был отказ от поэтапного введения местного самоуправления. Закон в  принятой редакции вводил местное самоуправление в России по историческим меркам практически  «мгновенно» (в течение трех месяцев).

Для реализации закона в полном объеме не было создано  необходимых условий, часть из которых  на момент принятия закона даже не была осознана.

Во-первых, территориальной  основой местного самоуправления оставалась существующая система административно-территориального де¬ления, на которой ранее строилась система государственной власти и уп¬равления.

Таким образом, не было принято во внимание, что существующее административно-территориальное деление, созданное под другие цели, не было приспособлено для организации  системы муниципальных образований, а автоматически (без участия  государства) установление оптимальной  территориальной основы произойти  не может.