Особенности правового регулирования разграничения регионального законодательства в регламентации местного самоуправления

    Аналогичная ситуация, как правило, с отделами культуры, капитального строительства, торговли, социальной защиты и другими. Можно с уверенностью констатировать, что прежняя система местной государственной власти продолжает функционировать независимо от правового статуса органов местного самоуправления. Это позволяет субъектам Российской Федерации полностью контролировать деятельность руководителей органов муниципальных образований, а последним мешает провести четкую границу подчиненности органам исполнительной власти субъектов Федерации при выполнении государственных полномочий.

    Как показывает анализ, существует взаимосвязь  и взаимозависимость органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации и органов  местного самоуправления. Поэтому механизм их соотношения должен быть закреплен законодателями исходя из конституционных положений. Исследуем, каким образом законодатели федерального и регионального уровней закрепили организацию местного самоуправления.

    В Конституции Республики Саха (Якутия) имеется раздел "Местные органы государственной власти и местное самоуправление в Республике Саха (Якутия)"⁷. Согласно ст. 94 местное самоуправление осуществляется гражданами с учетом исторических и иных местных традиций. Понятия "местные органы государственной власти" и "местное самоуправление" совмещены, что, не дает четкого представление о формах осуществления народовластия. Хотя в данном разделе и указывается, что местное самоуправление самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти.

    В Конституции Республики Ингушетия одновременно действуют органы местной власти и управления и органы местного самоуправления. Ст. 90 Конституции Республики  ⁸указывает, что местную власть и управления образуют исполнительно - распорядительные органы администраций районов, городов, сел, станиц и других административно - территориальных единиц. А ст. 92 определяет, что "органы местной государственной власти и управления управляют муниципальной собственностью, формируют бюджет, осуществляют охрану общественного порядка, обеспечивают исполнение законодательства республики, а также решают вопросы местного значения". Органы местной государственной власти выполняют все функции местного самоуправления, а местное самоуправление (ст. 96) признается и гарантируется как деятельность граждан в форме прямого волеизъявления (собрания, сходы), а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

    Конституция Республики Башкортостан ⁹имеет главу "Местная власть", предполагающую два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление. Система местного государственного управления действует в районах и городах республиканского подчинения в лице представительного органа и местной администрации. В отличие от Конституции Республики Ингушетия местное самоуправление самостоятельно управляет муниципальной собственностью, утверждает и исполняет местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы, осуществляет охрану общественного порядка, а также решает вопросы местного значения. Органы государственной власти содействуют местному самоуправлению. Можно сделать вывод о том, что в Республике Башкортостан действуют параллельно государственные (с собственной компетенцией) и самоуправляемые (с компетенцией, установленной федеральным законодательством) органы местной власти.

    Если  рассматривать законотворчество субъектов  Российской Федерации по вопросам местного самоуправления в целом, то здесь  не существует особых различий от имевшихся  ранее названий местных органов  власти. В названиях исполнительных органов местного самоуправления наблюдается наибольшее сходство - в основном это администрации, возглавляемые главой (главой местного самоуправления), волостные управы, исполкомы, мэрии. Уставы некоторых субъектов Российской Федерации определяют главу местного самоуправления как высшее должностное лицо. В Ленинградской и Самарской областях должность руководителя на селе, в поселке, в деревне называется "староста". Встречаются и такие наименования как председатель совета, председатель исполкома, городской голова, посадник.

    Объем полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления в  основных законах субъектов Российской Федерации закреплен различно- "основной объем полномочий сосредоточен в исполнительных органах, то есть в руках глав администраций". Это доказывает и практика. Изучая уставы муниципальных образований  можно придти к выводу, что представительные органы местного самоуправления фактически "скованы" в своей деятельности волей глав администрации. Такие полномочия, как утверждение бюджета, его исполнение, решение о проведении местного референдума, установление местных налогов и сборов, утверждение устава и положений о местном самоуправлении, а также планов социально - экономического развития, комплексных программ принадлежат исполнительному, а не представительному органу местного самоуправления. Исполнительные органы по своей природе и назначению должны выполнять исполнительно - распорядительные функции, осуществлять оперативное управление на соответствующей территории, обеспечивать взаимодействие с другими органами власти, в том числе и с государственными. Управления юстиции, зарегистрировав уставы с нарушениями полномочий представительных органов муниципальных образований, фактически узаконили это¹⁰.

    При закреплении идей и принципов  местного самоуправления в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации отразилось многообразие и неоднородность политического, социального, экономического, культурного и национального факторов в России. Исследования показали, что местное самоуправление закреплено в основных законах (конституциях и уставах) субъектов Российской Федерации исходя из исторических традиций национальных особенностей и социально - экономических условий.

    Почти все субъекты Российской Федерации  приняли свои законы о местном  самоуправлении. Как показало исследование, в некоторых региональных законах преобладает и закреплено местное государственное управление, а не самоорганизация населения. А ведь точное знание самоуправляемых процессов и свойственных им закономерностей позволило бы лучше использовать их в интересах общества. По всей видимости, непонимание прочности связи элементов механизма местного самоуправления между собой и оптимального механизма взаимоотношений их с органами государственной власти нарушает ритмичное и бесперебойное функционирование всей системы местного самоуправления, а также соотношение государственных и общественных начал в самоуправлении.

    Отсутствие  систематизации федеральных и региональных законов также является одной  из серьезных проблем нарушенного  соотношения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Во многих федеральных законах одни и те же вопросы отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (например, обустройство мест захоронения, планировка и застройка населенных пунктов, ведение воинского учета и др.). Проведение систематизации нормативных актов федерального и регионального уровней заставило бы законодателей привести свои акты в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

    Очевидна  необходимость регламентации взаимоотношений  органов исполнительной власти субъектов  Российской Федерации и органов  местного самоуправления отдельным  федеральным законом либо внесением  соответствующих поправок в действующий Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Регламентация взаимоотношений по вопросам реализации собственных полномочий местного самоуправления и при осуществлении государственных полномочий создаст прочный механизм соотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это поможет, с одной стороны, решить и существующие правовые проблемы в организации местного самоуправления в регионах, а с другой - заставить субъект Российской Федерации при определении уровней, типов и видов своих взаимоотношений с органами местного самоуправления соблюдать соотношение органов исполнительной власти с органами местного самоуправления. И, в конечном итоге, позволит ликвидировать необоснованную подмену местного самоуправления местным государственным управлением. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2 Особенности правового  регулирования разграничения  регионального законодательства в регламентации  местного самоуправления. 

    В федеративных государствах законодательная регламентация местного самоуправления, определение принципов его организации осуществляются, как правило, субъектами федерации. Классическим примером данного утверждения является организация местного самоуправления в развитых демократических странах Нового и Старого Света. "В конституциях традиционных федеративных государств вопрос об органах местного самоуправления просто игнорировался, - поскольку их функционирование относилось к компетенции союзных образований. Поэтому в федеральных конституциях США, Канады и Швейцарии не содержалось никаких положений об образе деятельности органов местного самоуправления" ¹¹. В этом отражаются идеи федерализма, разделения и децентрализации власти. Действительно, ведь тот же закон субъекта федерации может учесть региональную специфику построения системы муниципальной власти, муниципальным органам гораздо легче вести диалог с более близкой им региональной государственной властью, вносить свои предложения в законодательные органы соответствующего субъекта федерации.

    После вступления в силу Конституции 1993 г., закрепившей положения о признании и гарантировании института местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении стало формироваться практически одновременно с федеральным законодательством, а в некоторых регионах даже с некоторым опережением по сравнению с ним ¹².

      В соответствии с принципами  федерализма Конституция России  закрепила разделение предметов  ведения между Российской Федерацией  и ее субъектами, установив сферы исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71), совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72) и всю полноту государственной власти субъектов Федерации вне указанных предметов ведения (ст. 73). В согласии с этими предметами ведения установлены и сферы законодательства: по исключительным предметам ведения Российской Федерации, включающее федеральные конституционные законы и федеральные законы (ч. 1 ст. 76); по предметам совместного ведения "рамочные" федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76); собственное правовое регулирование субъектов Российской Федерации, включая законы и иные нормативные правовые акты (ч. 4 ст. 76).

    Принятие Конституции 1993 г. потребовало приведения в соответствие с ней и с учетом изданных указов Президента Российской Федерации о реформе местного самоуправления федерального законодательства. На федеральном уровне был принят базовый для организации местного самоуправления Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также ряд федеральных законов в его развитие. Это, в свою очередь, предопределило планомерный нормотворческий процесс становления региональной правовой системы, регламентирующий вопросы организации местного самоуправления. По определению ряда авторов, принятие специализированного Федерального закона о местном самоуправлении "дало новый импульс развитию регионального законодательства о местном самоуправлении. Во-первых, он определил сферу соответствующего нормотворчества субъектов Федерации, назвал те законы, которые им надлежало принять. Во-вторых, он оставил субъектам Федерации возможность в ряде вопросов развивать и дополнять федеральное регулирование".

    Возникает вопрос о степени закрепления  в Конституции России разграничительных  норм для каждого уровня государственной  власти в регулировании вопросов местного самоуправления.

    Органы  местного самоуправления обособлены от органов государственной власти, и российская Конституция не содержит положений, указывающих на отнесение местного самоуправления к предметам ведения Российской Федерации ни по одной из указанных процедур. Однако в ст.72 содержится норма об отнесении к предмету совместного ведения "установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" (п."н" ч.1).

    В то же время в Конституции Российской Федерации не раскрывается понятие "общие принципы". "В российской государственно-правовой теории до сих пор нет ясности по вопросу о том, что понимать под общими принципами и где их граница" ¹³. Определяя содержание и пределы понятия "общие принципы организации системы органов местного самоуправления". Такое понятие должно охватывать, по крайней мере, две группы норм. Первая из них призвана гарантировать реализацию закрепленных в российской Конституции основ самоуправления и соответствующих прав граждан на самоуправление: самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных ему полномочий (статья 12); самостоятельное решение населением вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные органы местного самоуправления (статья 130); осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131); запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией (ст.133); осуществление, субъектами Российской Федерации собственного правового регулирования, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 4 ст. 76).