Понятие ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

Конкретные виды ответственности за ненадлежащее осуществление  отдельных государственных полномочий ни Федеральным Законом о местном  самоуправлении 1995 г., ни Федеральным  Законом о местном самоуправлении 2003 г. не установлены.

В определенных случаях за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных  полномочий к органам и должностным  лицам местного самоуправления могут  быть применены санкции, предусмотренные  ст. 73 и 74 Закона о местном самоуправлении 2003 г. Кроме того, в случае если при  осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным  бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленное соответствующим судом, к ним могут быть применены меры, предусмотренные ст. 75 Закона о местном самоуправлении 2003 г.

Органы местного самоуправления в любом случае не могут нести ответственность  за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, переданных им с нарушением требования ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 г.

Административная  ответственность

Должностные лица местного самоуправления несут административную ответственность в случае совершения ими правонарушений при исполнении служебных обязанностей, предусмотренных  КоАП РФ или законами субъектов РФ.

КоАП РФ определяет должностное лицо как лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ (ст. 2.4).

Конкретные составы  правонарушений, за которые должностные  лица местного самоуправления могут  быть привлечены к ответственности, содержатся в КоАП РФ. Так, действия должностных лиц органов местного самоуправления, направленные на незаконное ограничение свободы торговли, т.е. недопущение на местные рынки товаров из других регионов РФ либо запрещение вывоза местных товаров в другие регионы РФ, — влекут наложение административного штрафа в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 14.9 КоАП). Непредставление руководителем или другим должностным лицом организации, а равно должностным лицом органа местного самоуправления, ответственными за военно-учетную работу, в установленный срок в военный комиссариат или в иной орган, осуществляющий воинский учет, списков граждан, подлежащих первоначальной постановке на воинский учет, — влечет наложение административного штрафа в размере от трех до десяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 21.1 КоАП).

В соответствии с ч. 1 ст. 1.1. КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ. В силу этого некоторые составы административных правонарушений, которые могут совершаться должностными лицами местного самоуправления, содержатся в законодательстве субъектов.

Действующее законодательство не содержит каких-либо особенностей привлечения  депутатов, членов выборных органов  местного самоуправления, выборных должностных  лиц органов местного самоуправления к административной ответственности. В то же время такие особенности  установлены в отношении кандидатов в депутаты представительных органов  местного самоуправления, кандидатов на должности выборных должностных  лиц местного самоуправления. Согласно ст. 24 Закона об обеспечении конституционных  прав граждан России зарегистрированный кандидат не может быть на территории муниципального образования привлечен к уголовной ответственности, задержан, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ.

Дисциплинарная  ответственность

Дисциплинарная  ответственность представляет собой  одну из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные  последствия для нарушителя. В отличие от других видов юридической ответственности дисциплинарная ответственность направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения. Меры дисциплинарной ответственности применяются не «надведомственными» органами (судом, арбитражем, инспекциями т.д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятий, где работает нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом).

Дисциплинарная  ответственность является самостоятельным  видом юридической ответственности. В целом она характеризуется  следующим:

основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок;

за такой проступок  применяются дисциплинарные взыскания;

дисциплинарная  ответственность применяется только в Порядке подчиненности и  только к физическим лицам.

Существенно различается  дисциплинарная ответственность муниципальных  служащих и выборных должностных  лиц местного самоуправления.

Дисциплинарная  ответственность муниципальных  служащих устанавливается действующим  законодательством о труде и  о муниципальной службе. Федеральный  закон «Об основах муниципальной  службы в Российской Федерации» содержит следующую отсылочную норму: «За  неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных  на него обязанностей (должностной  проступок) на муниципального служащего  могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми  актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации». Таким образом, основанием привлечения  муниципального служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им должностного (дисциплинарного) проступка , под которым понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей.

Несмотря на отсутствие в законодательстве исчерпывающего перечня должностных (дисциплинарных) проступков, ученые выделяют в дисциплинарном законодательстве признаки, которые  можно объединить понятием состава  должностного (дисциплинарного) проступка. Эти признаки характеризуют его  с точки зрения объекта посягательства, объективной стороны, субъекта и  субъективной стороны.

Объектом посягательства должностного (дисциплинарного) проступка  в сфере муниципальной службы являются общественные отношения, складывающиеся при осуществлении служебной  деятельности. Посягательства на данные общественные отношения выступают  в виде нарушений служебной дисциплины. В качестве объекта, на который непосредственно  посягает тот или иной должностной (дисциплинарный) проступок, выступают конкретные обязанности муниципального служащего.

К признакам  объективной стороны должностного (дисциплинарного) проступка прежде всего относится само противоправное деяние, посягающее на служебную дисциплину. Оно может быть выражено в форме как действия, так и бездействия. Круг таких деяний весьма широк и неоднороден, что является одной из причин отсутствия в дисциплинарном законодательстве единой, целостной системы составов проступков.

Субъектами должностного (дисциплинарного) проступка в сфере  муниципальной службы правоотношений признаются муниципальные служащие.

Субъективной  стороной должностного (дисциплинарного) проступка является совокупность признаков, характеризующих психическое отношение  правонарушителя к своему противоправному  деянию и к возможным вредным  последствиям. Прежде всего в качестве такого признака выступает вина. Ст. 192 ТК РФ прямо указывает на наличие вины работника в качестве обязательного признака дисциплинарного проступка. В зависимости от формы вины должностные (дисциплинарные) проступки квалифицируются как умышленные (совершенные с прямым и косвенным умыслом) и неосторожные (явившиеся результатом самонадеянности или небрежности). Умышленным является такое поведение служащего, когда он сознает противоправный характер своего поведения, предвидит его вредные последствия и желает или сознательно допускает их наступление, либо относится к ним безразлично. Неосторожность имеет место, если служащий не предвидит вредные последствия своего поведения, однако он мог и должен был предвидеть их наступление.

Должностной (дисциплинарный) проступок имеет формальный состав, т.е. для привлечения служащего  к дисциплинарной ответственности  достаточно самого факта нарушения  служебной дисциплины, даже если вредные  последствия этого нарушения  отсутствуют.

Конкретные виды дисциплинарных взысканий, налагаемых на муниципальных служащих, устанавливаются  законодательством субъектов Федерации  либо муниципальными правовыми актами. Эти документы чаще всего либо предусматривают возможность наложения  на муниципальных служащих тех же видов дисциплинарных взысканий, что  и ст. 192 ТК РФ : замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям.ТК РФ устанавливает, что за каждый проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Вместе с тем  Пленум Верховного Суда РФ установил, что если, несмотря на применение дисциплинарного  взыскания, неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных  на него трудовых обязанностей продолжается, он может быть вновь привлечен  к дисциплинарной ответственности .

Дисциплинарное  взыскание применяется не позднее  одного месяца со дня обнаружения  проступка, не считая времени болезни  служащего, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников. Кроме того, дисциплинарное взыскание не может быть применено  позднее шести месяцев со дня  совершения проступка, а по результатам  ревизии, проверки финансово-хозяйственной  деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня его  совершения. Верховный Суд РФ уточнил, что в случае обнаружения проступка  в двухгодичный срок по результатам  проверки финансово-хозяйственной  деятельности дисциплинарное взыскание  подлежит применению не позднее одного месяца со дня окончания такой  проверки. В указанные выше сроки  не включается также время производства по уголовному делу.

Дисциплинарное  взыскание применяется к служащему  на основании соответствующего приказа (распоряжения) должностного лица, наделенного  правом привлекать к дисциплинарной ответственности.

Дисциплинарная  ответственность выборных должностных  лиц местного самоуправления. Нормативные  акты некоторых субъектов РФ и  муниципальных образований предусматривают  дисциплинарную ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления, прежде всего депутатов представительных органов. Анализ действующих актов  в этой сфере показывает, что дисциплинарным проступком депутата представительного  органа муниципального образования  обычно признается нарушение порядка  работы представительного органа, которое  может выражаться в различных  деяниях: от непосещения заседаний  представительного органа до нарушения  правил депутатской этики во время  этих заседаний. В перечне дисциплинарных взысканий наиболее часто указываются: предупреждение о лишении слова; лишение слова; призыв к порядку; удаление из зала заседания; порицание (выговор) и досрочное прекращение  полномочий. Последняя мера применяется  исключительно редко и должна быть обоснована очень вескими причинами

Гражданско-правовая ответственность

Органы местного самоуправления несут гражданско-правовую ответственность перед различными физическими и юридическими лицами в случае совершения действий, нарушающих основные права и свободы и  причиняющих имущественный и  иной ущерб. Эта ответственность  наступает в судебном порядке. Строго говоря, необходимо отметить, что к  ответственности перед физическими  и юридическими лицами могут быть привлечены только органы местного самоуправления, но не должностные лица, так как  последние не являются субъектами гражданского права. Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов  местного самоуправления или должностных  лиц этих органов, в том числе  издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием (ст. 16 ГК РФ ).

Можно выделить три наиболее важных случая наступления  ответственности органов местного самоуправления.

Первый случай — принятие органами и должностными лицами местного самоуправления незаконных правовых актов, нарушающих права и  свободы граждан. Такие правовые акты могут быть обжалованы любым гражданином, который считает, что его права были нарушены. Порядок обжалования регулируется гл. 24 и 25 ГПК РФ и Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» .

В суде могут  быть обжалованы любые акты как нормативного, так и индивидуального характера. Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. При этом закон предоставляет гражданину право выбора, в какой суд обратиться: по месту своего жительства или по месту нахождения органа местного самоуправления.

По результатам  рассмотрения жалобы суд выносит  решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить  требование гражданина, отменяет примененные  к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его  нарушенные права и свободы.

Во втором случае органы или должностные лица местного самоуправления несут ответственность, если своими противоправными действиями они причинили имущественный  или иной (например, моральный) вред. На них в таком случае ложится  обязанность возместить (компенсировать) причиненный ущерб.