Порядок разработки устава муниципального образования

     Думается, что при определении субъектов  инициативы принятия нового устава, внесения в него поправок необходимо учитывать, прежде всего, положения федерального законодательства. Статья 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что проекты муниципальных правовых актов могут вносить депутаты представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования, иные выборные органы местного самоуправления, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан, а также иные субъекты правотворческой инициативы, определенные уставом муниципального образования .

     Устав муниципального образования — это  один из видов муниципальных правовых актов, а следовательно, на него без  каких-либо ограничений должно распространяться указанное выше положение, поэтому  те уставы муниципальных образований, которые предполагают усеченный  состав субъектов правотворческой  инициативы, противоречат федеральному закону.

     Указанная выше статья разрешает в уставе муниципального образования устанавливать и  иные субъекты правотворческой инициативы. Именно этим новый Федеральный закон  о местном самоуправлении отличается от Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который, согласно толкованию Верховного Суда России, не предусматривал расширения перечня субъектов муниципальной правотворческой инициативы муниципальными правовыми актами.

     Несмотря  на высказанное в литературе мнение, не обладают правом инициативы принятия новых уставов муниципальных  образований (внесения в уставы изменений) государственные органы. Это противоречило  бы ст. 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также положениям ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о самостоятельности муниципального образования в разработке устава.

     В настоящее время органы государственной  власти субъектов Федерации разрабатывают  так называемые типовые уставы муниципальных  образований. Последние оформляются  как информационно-методический документ либо в форме официального правового  акта рекомендательного характера. Например, Свердловской областной Думой  приняты модельные уставы городского округа, муниципального района, городского и сельского поселения. Однако это  не следует расценивать как элемент  участия органов государственной  власти в процедуре разработки уставов  муниципальных образований. Принятие типовых уставов лишь методическая помощь органов государственной  власти органам местного самоуправления. В упомянутых постановлениях Свердловской областной Думы о модельных уставах  сказано, что они принимаются  «в целях оказания методической помощи в разработке уставов вновь образованных муниципальных образований». В Постановлении  Свердловской областной Думы от 24 января 2006 г. № 1939-ПОД «О выполнении постановлений областной думы от 08.02.2005 № 1222-ПОД «О модельном уставе городского округа», от 26 апреля 2005 г. № 1452-ПОД «О модельном уставе муниципального района» и от 18 октября 2005 г. № 1719-ПОД «О модельных уставах городского и сельского поселения» отмечено, что «разработка модельных правовых актов является эффективной методической помощью органам местного самоуправления в работе по приведению муниципальных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством».

     В юридической литературе отмечается, что принятие типовых уставов  — это механизм, который позволяет  должностным лицам субъектов  Российской Федерации влиять на выбор  модели местного самоуправления наиболее удобной для них. Такие процессы иллюстрирует ситуация, сложившаяся  в Чувашской Республике. Государственным  Советом Чувашской Республики разработан и принят типовой устав муниципального образования, отражающий представления  законодателя о принципах организации  местного самоуправления в республике. Почти одновременно с этим контрольно-организационным  управлением администрации Президента республики был подготовлен альтернативный типовой устав, отражающий позицию  в этом вопросе администрации  Президента республики. При этом на глав районных администраций было оказано  давление с тем, чтобы типовой  устав, подготовленный администрацией решениями немногочисленных и управляемых  местных «парламентов», обрел статус устава муниципального образования.

     Действительно, типовой устав муниципального образования  направляет должностных лиц органов  власти субъектов на организацию  местного самоуправления. Однако полагаем, что отказ от разработки типовых  уставов муниципальных образований  никоим образом не повлияет на использование  неправовых форм воздействия на органы местного самоуправления со стороны  органов государственной власти субъектов Федерации, однако лишит  реальной методической помощи органы местного самоуправления, которые зачастую не имеют квалифицированных специалистов, которые могли бы подготовить полный текст такого сложного и объемного муниципального правового акта, как устав муниципального образования.

     В любом случае подготовка конкретного  текста проекта устава муниципального образования (проекта поправок к  уставу) зависит от субъекта правотворческой  инициативы, а принятие устава (поправок к нему) — от воли представительного  органа муниципального образования  либо населения.

     Как правило, проект устава готовится депутатами (группой депутатов) либо администрацией. Когда правотворческая инициатива исходит от представительного органа местного самоуправления, формируются  специальные рабочие группы (комиссии) по разработке проекта устава. Уставы некоторых муниципальных образований  содержат нормы о создании таких  комиссий при принятии органами местного самоуправления решения о разработке нового устава. Например, в соответствии со ст. 41 Устава города Свободного (Амурская область) для разработки проекта  Устава, внесения изменений и дополнений в действующий Устав городским  Советом народных депутатов создается  комиссия из представителей органов  городского самоуправления.

     В состав рабочих групп (комиссий) включаются и депутаты, и представители администрации  муниципального образования. Например, разработка новой редакции Устава города Ставрополя велась рабочей группой  в составе 15 человек, из которых восемь человек — представители Ставропольской городской Думы (шесть депутатов  и два сотрудника аппарата Думы) и семь — представители администрации  Ставрополя.

     Кроме того, в такие группы могут привлекаться эксперты и представители общественности, в том числе представители  политических партий. Так, в Уставную комиссию города-героя Мурманска  входили:

     — Глава муниципального образования «Город Мурманск»;

     — председатель Мурманского городского Совета;

     — заместитель председателя Мурманского городского Совета;

     — от Мурманского городского Совета — три человека;

     — от администрации города Мурманска — три человека;

     — от общественности города — два человека;

     — от организаций — два человека;

     — от граждан — два человека.

     При этом уставной комиссии было разрешено  привлекать специалистов, независимых  экспертов (как физических лиц, так  и организации).

     В наиболее общем виде функции уставных рабочих групп (комиссий) заключаются  в следующем:

     — разработка проекта устава в целом либо подготовка предложений представительному органу о внесении изменений и дополнений в действующий устав муниципального образования;

     — предварительное рассмотрение внесенных в представительный орган проектов устава, проектов решений о внесении изменений и дополнений в устав и представление заключения по ним;

     — доработка не принятых представительным органом проекта устава (поправок к уставу).

     Внесение  предложений об изменениях устава субъектами правотворческой инициативы законодательством  не ограничен во времени, это постоянный процесс. В связи с этим представляется целесообразным, чтобы уставные комиссии функционировали на постоянной основе. При этом в такие комиссии должны включаться не только депутаты и муниципальные  служащие, но и представители общественности, эксперты в области муниципального права. Для организации деятельности уставных комиссий целесообразно принять  представительными органами местного самоуправления положений об уставной комиссии в каждом муниципальном  образовании. Это позволит определить субъект, на котором будет концентрироваться  разработка устава, и создать прозрачный механизм предварительного рассмотрения проектов уставов (поправок в уставы).

     В этом смысле примером может служить  глава 8 Регламента Хабаровской городской  Думы, которая довольно подробно определяет принципы формирования комиссии по Уставу города, цели, направления и наиболее общие правила ее работы.

     До  передачи на рассмотрение представительного  органа местного самоуправления, в  том числе при подготовке проекта  устава рабочей группой (уставной комиссией), проект устава, как правило, проходит предварительное рассмотрение в  различных структурах представительного  и исполнительно-распорядительного  органа местного самоуправления в:

     — депутатских комитетах и комиссиях;

     — юридическом отделе аппарата представительного органа;

     — юридическом отделе администрации;

     — заинтересованных структурных подразделениях администрации.

     По  итогам рассмотрения указанные субъекты готовят свои заключения (замечания, отзывы, предложения) на проект устава и направляют их инициатору принятия нового устава и в представительный орган либо в рабочую группу (комиссию) по разработке устава. Такой порядок  предварительного рассмотрения устава нормативно закрепляется в регламентах  представительных органов муниципальных  образований либо иных муниципальных  правовых актах, а также может  существовать и как процедурный  обычай.

     Федеральное законодательство требует обеспечения  участия населения в процедуре  разработки уставов. В соответствии со ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования должен быть официально опубликован (обнародован). При этом предполагается, что граждане вправе приносить замечания и предложения, касающиеся опубликованного проекта устава. Порядок учета этих предложений должен быть утвержден представительным органом местного самоуправления и опубликован одНаиболее типичный порядок учета предложений по проекту устава выглядит следующим образом. Письменные замечания и предложения жителей муниципального образования по проекту устава в течение 20 дней со дня опубликования проекта устава направляются в представительный орган местного самоуправления, где передаются в комитет представительного органа по вопросам местного самоуправления либо специальную комиссию по учету предложений. Поступившие от жителей замечания и предложения по проекту устава, предварительно рассматриваются на заседании указанного комитета (комиссии), а затем на публичных слушаниях, о которых будет сказано ниже.

     Следует признать неправомерной попытку  некоторых муниципальных образований  формализовать процедуру направления  предложений по проекту устава жителями. Например, в г. Твери требуется, чтобы  такие предложения были сформулированы в виде поправок к пунктам проекта  решения Тверской городской Думы о внесении изменений и дополнений в Устав города Твери и должны сопровождаться пояснительной запиской, в которой обосновывается необходимость  их принятия.

     Процедура внесения предложений по проекту  устава со стороны граждан должна быть наиболее простой и демократичной, чтобы свои замечания и пожелания  мог внести любой житель муниципального образования, а не только тот, кто  обладает юридическими знаниями.

     Требования  к письменным обращениями граждан  в органы местного самоуправления содержатся в ст. 7 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: гражданин в своем письменном обращении должен указать либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые он направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество должностного лица, либо его должность, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее — при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.

     новременно  с проектом устава.

     При этом федеральным законодательством  не предусмотрено возможности установления муниципальными правовыми актами дополнительных требований к обращениям граждан  независимо от их характера.

     Таким образом, выдвижение представительными  органами местного самоуправления особых требований к предложениям граждан  по проекту устава муниципального образования  не соответствует федеральному законодательству.

     Статья 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требует, наряду с организацией приема предложений от граждан, обязательного проведения публичных слушаний проекта устава муниципального образования. Публичные слушания — это обсуждение проектов муниципальных правовых актов представительным органом или главой муниципального образования с участием жителей муниципального образования.