Правовые основы местного самоуправления

     ^{Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления — уставы муниципальных образований, в которых на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.}

     ^{Признаваемые  и гарантируемые  Конституцией РФ организационная  обособленность органов  местного самоуправления в системе управления государством, самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, включая выбор конкретных организационных форм осуществления местного самоуправления, определение структуры органов местного самоуправления — все это предопределило необходимость появления в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении уставов муниципальных образований.}

     ^{В соответствии с законом  муниципальное образование  самостоятельно разрабатывает  свой устав. Порядок  его разработки, принятия и изменения находится  в ведении муниципального образования.}

     ^{Устав муниципального образования  вступает в силу после  его официального опубликования (обнародования).}

     ^{Устав муниципального образования  должен содержать, во-первых, наименование муниципального образования с  указанием его  границ и состава территории. Возможно также закрепление в уставе символики муниципального образования, отражающей исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции, так как согласно ст. 11 Закона об общих принципах организации местного самоуправления муниципальные образования вправе иметь собственную символику: герб, эмблемы и т.п.}

     ^{Во-вторых, в уставе указываются  вопросы местного значения, относящиеся  к ведению муниципального образования.}

     ^{В-третьих, устав муниципального образования определяет организационную структуру местного самоуправления, правовой статус органов и должностных лиц местного самоуправления, условия и порядок организации муниципальной службы. В нем закрепляются структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия.}

     ^{Органы  местного самоуправления должны быть наделены уставом муниципального образования собственной  компетенцией в решении  вопросов местного значения.}

     ^{Устав муниципального образования  закрепляет статус и  социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также гарантии прав должностных лиц местного самоуправления.}

     ^{В соответствии с законом  субъекта Федерации  устав муниципального образования устанавливает наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу.}

     ^{Уставом муниципального образования  определяются выборные и иные органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами.}

     ^{В-четвертых, в уставе муниципального образования должны быть закреплены формы, порядок и гарантии непосредственного  участия населения  в решении вопросов местного значения. Речь идет о таких  институтах муниципальной  демократии, как местный референдум, муниципальные выборы; собрание (сход) граждан; народная правотворческая инициатива; обращения граждан в органы местного самоуправления, а также территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.}

     ^{В-пятых, устав муниципального образования устанавливает  основания и виды ответственности  органов и должностных  лиц местного самоуправления. Уставом муниципального образования в  соответствии с законом  субъекта Федерации  может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.}

     ^{В-шестых, уставом муниципального образования определяются экономическая и  финансовая основа осуществления  местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.}

     ^{В-седьмых, в уставе муниципального образования могут  регулироваться вопросы  организации местного самоуправления, обусловленные  компактным проживанием  на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных народов, казачества с учетом исторических и местных традиций.}

     ^{Устав муниципального образования  может содержать  и другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации, законами ее субъектов.} 

     ^{Другие  нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы организации  и деятельности местного самоуправления.}

     ^{Кроме устава на муниципальном  уровне принимаются  и другие нормативные  правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы  организации и  деятельности местного самоуправления. К ним относятся прежде всего акты, определяющие порядок работы органов местного самоуправления, в частности представительного органа местного самоуправления, устанавливающий порядок проведения его заседаний, принятия им решений, а также структуру штатов, права и обязанности должностных лиц представительного органа, порядок их избрания.}

     ^{Представительным  органом местного самоуправления могут  также утверждаться положения о комиссиях, образуемых представительным органом, о депутатских  группах.}

     ^{В соответствии с законами субъектов Федерации  уставом муниципального образования органами местного самоуправления могут приниматься положения о территориальном общественном самоуправлении.}

     ^{Органы  местного самоуправления в соответствии с  законодательством  вправе принимать  нормативные правовые акты по вопросам муниципальной  службы, а также  по другим вопросам муниципальной деятельности.}

     1-й этап формирования  правовых основ  местного самоуправления  в Российской Федерации (1990 г. - июль 1991 г.).

     В апреле 1990 г. принимается Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"⁴, который, несмотря на еще "советское" понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Это позволило начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе. Местное самоуправление в Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления..." понималось как "самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения". В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.

     Одним из основных принципов местного самоуправления определялось сочетание местных  и государственных интересов  в деятельности Советов. Закрепление  в Законе требования осуществлять местное  самоуправление, исходя из интересов  населения и особенностей административно-территориальных единиц, вело к разграничению функций между различными уровнями местных Советов. Законом предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей. Сельским населенным пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективного осуществления своих интересов предоставлено было право объединяться в ассоциации.

     За  короткий период законодателем было проведено достаточно последовательное изменение всего союзного законодательства и нормативной правовой базы: 14 июля 1990 г. Совет Министров СССР принял постановление "Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства СССР в связи с принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", 5 марта 1991 г. Верховным Советом СССР принят Закон "Об изменении и признании утратившими силу законодательных актов СССР в связи с принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами. Максимально использовать территориальные ресурсы, предоставить широкую региональную самостоятельность, повысить ответственность местных Советов за положение дел на соответствующей территории, заинтересовать их в развитии местного хозяйства и использовании коммунальной (муниципальной) собственности - на это ориентировали нормативно-правовые акты, принятые в 1989-1990 годах.

     Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990-1991 годах пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво он проходил в Российской Федерации. Обусловили это две тенденции тогдашнего российского руководства: понимание закономерности и необходимости формирования самоуправленческих начал в управлении на местах и борьба с союзным руководством за право централизованного руководства своей территорией. Определенным отражением этих тенденций стал принятый 10 октября 1990 г. Закон РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям", несколько расширивший круг полномочий местных органов власти, но фактически восстановивший их вертикальную подчиненность как по линии исполнительных органов (исполкомов), так и по линии самих Советов.

     Российскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов  РСФСР был принят Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях  Конституции РСФСР в связи  с реформой местного самоуправления". Вслед за этим принимается Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", менее демократичный, чем союзный закон, но более точно отражающий реальное состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органов местного самоуправления. Это уже была другая, противоположная союзной, модель организации местного самоуправления, но и она могла быть вполне работоспособной.

     Однако  ситуация с разработкой нового законодательства сложилась таким образом, что  наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали и старые, либо новые, но разработанные на основе иных концепций. Так, одновременно с Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", действовали законодательные акты в области административно-территориального устройства, бюджетного процесса, значительно нарушающие права местного самоуправления. Принятый осенью того же года Закон РСФСР "О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации" практически сдублировал круг полномочий и компетенцию Советов, определенную в Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР".

     2-й этап формирования правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации (июль 1991 г. -октябрь-декабрь 1993 г.). 

     Попытка законодательно закрепить финансовую самостоятельность местного самоуправления в принятом Верховным Советом  РСФСР 15 апреля 1993 г. Законе "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" не увенчалась успехом⁵.

     Но  вместе с тем Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" и Закон  Российской Федерации "О местном  самоуправлении" сыграли важнейшую  роль в развитии начал местного самоуправления в нашей стране. Они достаточно подробно разработали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления.

     Политическая  обстановка в стране к осени 1993 г. разразилась конституционным кризисом. В период с сентября-октября 1993 г. и до принятия новой Конституции  Российской Федерации нормативная  и законодательная база сводилась к ряду Указов Президента Российской Федерации. Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

     С принятием в 1993 году новой Конституции  РФ, закрепившей право населения  на осуществление местного самоуправления, в стране начался реальный процесс  его реформирования.