Становлення парламентаризму в Україні

У Португалії діяльність однопалатного парламенту, Асамблеї Республіки, також регламентується Конституцією, але крім того ще й Органічним законом про Асамблею Республіки, Регламентом Асамблеї Республіки і законом про статус депутата.

Парламент Фінляндії  має назву Едускунта. Його діяльність регулюється Актом про Едускунту 1928 року.

Парламент Франції є  двопалатним і складається з  Національних зборів і Сенату. Його діяльність визначається Конституцією, Ордонансом № 58 - 1100 від 17 листопада 1958 року про діяльність палат парламенту і регламентами Національних зборів і Сенату, а також Генеральними інструкціями, які приймають Бюро кожної з палат.

Порядок роботи Верховної  Ради України регулюється:

•  Конституцією України (Статті розділу IV);

•  діючим Регламентом  Верховної Ради України;

•  законом "Про  постійні комісії Верховної Ради України";

•  законом "Про  статус народного депутата України";

•  законом "Про  поведінку народного депутата України (декларація про доходи)";

•  законом "Про  попередження корупції".

Конституція України  визначає основні моменти організації роботи Верховної Ради України, підкреслюючи, що "порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та законом "Про Регламент Верховної Ради України". Конституція визначає, коли відкриваються чергові (перший вівторок лютого і вересня) і позачергові сесії ("скликаються Головою Верховної Ради на вимогу не менше третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України або на вимогу Президента України"), коли проводиться закрите засідання (за рішенням більшості від конституційного складу Верховної Ради України). Конституція визначає права і обов'язки депутатів Верховної Ради, Голови Верховної Ради, встановлює порядок організації комітетів, спеціальних і слідчих комісій, порядок законодавчої роботи, порядок прийняття бюджету і порядок контролю за використанням коштів Державного бюджету.

Регламент є одним  із найважливіших актів, що регулюють  роботу Верховної Ради. Він, відповідно до вимог статті 82 Конституції України, повинен бути законом. Це дуже серйозна вимога. Адже регламент є окремим законом або складовою частиною закону про парламент лише у кількох країнах: Австрії, Естонії, Латвії, Литві, Молдові, Словенії, Фінляндії, Чехії та Швеції. В більшості ж країн регламент є внутрішнім документом парламенту, а не діючим законом. Очевидно, що розробники Конституції України, враховуючи попередній досвід роботи Верховної Ради, намагалися посилити основні моменти внутрішньої організації її роботи і впорядкувати основні моменти її взаємодії з структурами виконавчої влади, коли виписували цю вимогу.

Прийняття Регламенту як закону наділяє його великою силою, але зменшує автономію парламенту. Це чітко видно із статей Ордонансу № 58 - 1100 про діяльність палат парламенту, прийнятого урядом Франції у 1958 році.

У зв'язку з вищенаведеним, очевидно, що норми закону "Про  регламент Верховної Ради України", що в даний час знаходиться  в стадії розробки, не повинні бути занадто деталізованими.

Діючий регламент Верховної  Ради України є досить об'ємним  документом (194 сторінки). Сутність цього документу визначає стаття 1.0.2:

"Регламент Верховної  Ради України має силу закону, який встановлює порядок скликання і проведення сесій Верховної Ради України, її засідань, формування органів державної влади, визначає законодавчу процедуру, порядок здійснення контрольної діяльності, процедуру окремих видів діяльності Верховної Ради, її органів і організацій, народних депутатів, посадових осіб та інші процедури, а також функції органів Верховної Ради України та її посадових осіб, які випливають з їх повноважень, встановлених Конституцією України. "

Керівництво Верховної  Ради і депутати повинні діяти  у строгій відповідності з  регламентом. У деяких країнах, наприклад, у Конгресі США запроваджена спеціальна служба парламентарія, в обов'язки якої входить контроль за дотриманням регламенту та запобігання його порушення з боку спікера Палати. В Австрії парламент обирає трьох депутатів для нагляду за дотриманням Регламенту.

Закон "Про постійні комісії Верховної Ради України" є третім за значенням документом, який унормовує діяльність Верховної Ради України (прийнято рішення про прийняття нового закону "Про комітети і комісії Верховної Ради України" і постійні комісії перейменовано у комітети, але новий закон поки що не прийнято). Цей закон по суті унормовує діяльність робочих органів Верховної Ради. Відповідно до нього всі народні депутати розподіляються по комітетах, які опікуються законодавством у певній сфері державотворення і суспільного життя. Депутати подають заяви про бажання працювати у певному комітеті за власним вибором або за рекомендацією фракцій. Мінімальна і максимальна кількість депутатів у комітетах обмежена, тому рішення про членство депутатів у певних комітетах приймає Верховна Рада.

Утворення комітетів  вносить до певної міри дезорганізуючий струмінь у період організації керівного складу парламенту. Справа в

тому, що перелік комітетів  і їх юрисдикція не визначені ні Конституцією ні регламентом, тому кожне скликання Верховна Рада починає з того, що визначає, які комітети доцільно утворити і які функції їм надати. Без сумніву, задля ефективнішої роботи слід було б визначити регламентом перелік та юрисдикцію комітетів. Важливе значення має і те, що при збереженні комітетів у новому скликанні Верховної Ради при них залишаються працювати фахівці секретаріату, які вже набули певного досвіду роботи.

Однак, варто зазначити, що аргументи на користь встановлення переліку комітетів і їх юрисдикції у регламенті не є беззаперечними. З часом пріоритети державної політики можуть змінюватися, а отже і комітети повинні отримувати відповідну юрисдикцію. Так, палати Конфесу США кожного скликання переглядають регламент своєї роботи і можуть змінювати кількість і юрисдикцію комітетів. Мабуть перелік і юрисдикцію комітетів варто визначити, надавши право новообраній Верховній Раді вносити певні зміни.

Закон "Про статус народного  депутата України" є також важливим у сфері унормування діяльності Верховної Ради. Він вимагає, щоб народний депутат не вів ніякої діяльності, окрім депутатської, і постійно підвищував свою кваліфікацію. Проте ця вимога закону дуже часто депутатами ігнорується. Особливо це має місце тоді, коли народного депутата призначають на посаду у структури виконавчої влади.

 

 

 

4. ОСНОВНІ ФУНКЦІЇ ПАРЛАМЕНТІВ

4.1. Законодавчі функції парламенту.

- Розробка законів  та інших законодавчих актів  є безпосереднім обов'язком парламенту  і його діяльністю, що відбувається  постійно. Справа в тому, що постійна  зміна суспільних відносин вимагає  постійного вдосконалення правової системи суспільства. Тому парламенти всіх країн безперервно працюють над тим, щоб їхні закони відповідали вимогам часу. Як показує історичний досвід, представницькі органи, обрані народом, найкраще виконують функцію законотворення, хоч у деяких країнах (Франція, Іспанія) уряди також мають делеговані повноваження видавати законодавчі акти - ордонанси.

Парламенти приймають  Конституцію країни, вносять до неї  зміни, приймають конституційні  і звичайні закони, щорічні закони про державний бюджет і поправки до них.

Законодавчий процес у різних країнах має суттєві  відмінності, які обумовлені в першу  чергу політичною системою, традиціями, правовою культурою, та економічною  ситуацією в країні. Проте законотворчі процедури у різних парламентах мають багато спільного. Їх потрібно вивчати і використовувати для удосконалення роботи власного парламенту.

Етапи законотворчої  діяльності є зазвичай циклічними. Законопроекти спершу розглядаються парламентським комітетом, потім сесією парламенту (палата), знову комітетом і знову парламентом. Якщо парламент двопалатний, то послідовність проходження законопроекту повторюється у кожній палаті. Але тоді після розгляду законопроекту потрібно ще узгодити розбіжності між обома палатами. Якщо глава виконавчої влади має право накладати вето, то парламент при використанні ним цього права повинен ще й здолати це вето, як правило, проголосувавши двома третинами голосів. Альтернативним варіантом є згода з главою держави.

Важливим етапом законотворення є підготовка законопроектів. Більшість громадян переконана, що законопроекти готує парламент. Насправді суб'єктом законодавчої ініціативи є не лише парламент, а й інституції та установи виконавчої влади (президент, міністерства тощо).

Особливо важливі законопроекти  у деяких країнах перед розглядом у парламенті доводяться до відома громадян через засоби масової інформації. У Великій Британії, наприклад, ця процедура виконується через публікацію "білої книги" з законопроектами, де будь-хто з громадян може познайомитися зі змістом законопроекту і висловити свої зауваження чи пропозиції (формальні консультації). Перед поданням до парламенту законопроект розглядають також зацікавлені групи, партії, державна скарбниця, національні та міжнародні агентства (неформальні консультації).

Подання законопроектів до парламенту є простою процедурою. Вони без обговорення передаються на розгляд у комітети. Керівництво парламенту, як правило, визначає комітет, якому дає доручення підготувати законопроект для розгляду у парламенті (палаті). Комітет після аналізу законопроекту може його відхилити або доповісти у парламенті (палаті).

Комітет, якому доручено підготувати законопроект, узгоджує поправки і зауваження інших комітетів  і депутатів і готує єдиний текст законопроекту, що затверджується більшістю його членів. Голова або один з членів комітету презентує законопроект у парламенті (палаті). У таких парламентах як шведський Ріксдаг чи Конгрес США більшість поданих законопроектів комітетами навіть не розглядається, тому що тут депутати мають необмежене право вносити власні законопроекти. Наприклад, конгресменами США за дворічний період подається близько 20000 законопроектів.

Процедури розгляду і  голосування законопроектів у різних парламентах можуть суттєво відрізнятися в залежності від партійної структури  законодавчого органу. Проте кінцевим результатом є завжди прийняття або відхилення законопроекту.

' В Україні Верховна  Рада може приймати закони  з будь-яких питань за винятком  тих, що приймаються всеукраїнським  референдумом (наприклад, зміна території України). Виключно законами України визначаються наступні питання (стаття 92):

• Права і свободи  людини і громадянина;

•  Набуття громадянства, статус іноземців і осіб без громадянства;

•  Права корінних народів і національних меншин;

•  Порядок застосування мов;

•  Порядок використання природних ресурсів, континентального шельфу, космічного простору, транспорту, зв'язку;

•  Основи соціального  захисту;

•  Засади зовнішніх  зносин, митної справи;

•  Засади утворення  і діяльності політичних партій;

•   Організація і діяльність органів виконавчої влади;

•  Територіальний устрій України;

•   Судоустрій, судочинство, статус суддів, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання, нотаріату, адвокатури;

•  Засади місцевого  самоврядування;

•  Основи національної безпеки, організація Збройних Сил України;

•  Правовий режим  державного кордону, воєнного і надзвичайного стану;

•  Організація і  порядок проведення виборів і  референдумів;

•  Організація і  порядок діяльності Верховної Ради України, статус народних депутатів України.

•  Законами України  встановлюються:

•  Державний бюджет і бюджетна система України, система  оподаткування, податки і збори, статус національної валюти та іноземних валют, порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу;

•  Порядок направлення  підрозділів Збройних Сил України  до інших держав, порядок допуску  та умови перебування підрозділів  збройних сил інших держав на території  України;

•  Порядок встановлення державних стандартів;

•  Порядок встановлення і захисту державних символів;

•  Державні нагороди, військові звання, дипломатичні ранги;

•  Державні свята;

• Порядок утворення  і функціонування вільних та інших  спеціальних зон.

Пріоритетною законодавчою функцією Верховної Ради є внесення змін до Конституції України. Законопроект про внесення змін до Конституції може бути внесений Президентом України або не менш як третиною конституційного складу депутатів Верховної Ради. Законопроект про зміни до Конституції приймається на сесії більшістю голосів, а потім на наступній сесії - конституційною більшістю.

Внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України, що стосуються основ конституційного ладу, подається  Президентом або не менш як двома  третинами народних депутатів від  конституційного складу Верховної Ради, і повинен бути затвердженим Всеукраїнським референдумом, який призначає Президент України.

4.2. Контрольні функції парламенту

Поряд з законодавчими, контрольні функції є важливою сферою діяльності парламенту. В парламентах різних країн контрольні повноваження можуть бути надзвичайно різноманітними. Це залежить від ролі, яку відіграє парламент певної країни у системі державного управління.