Структура органов местного самоуправления

     ВВЕДЕНИЕ

     Организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных проблем  функционирования демократического общества и государства. Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в современной России проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства. Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Правильное осознание особенностей местной власти и механизма ее взаимодействия с государственной властью позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность.

     Особую  актуальность данной проблемы на современном  этапе придают следующие обстоятельства:

     - необходимость преодоления существующей  политической напряженности в  обществе, возникающей все чаще  на почве противоречий между  политикой центра и интересами  регионов, на почве неэффективности  существующей системы политической  власти, в рамках которой крайне  принижена роль местных управленческих  структур. Сильные органы местного  самоуправления послужат гарантом  от разрушительных потрясений  в обозримом будущем, позволят  создать стабильную демократическую  общественно-политическую ситуацию  в обществе;

     - потребность в развитой региональной  политике. Этого требует и быстрый  рост экономического влияния  регионов, и острая необходимость  решения многих региональных  проблем, и важность эффективных  межрегиональных связей. Разработка  и осуществление такой политики  возможны только при широких  полномочиях муниципальных органов  власти;

     - острота проблемы укрепления  российской государственности, важной  частью которой является формирование  новой законообеспеченной структуры органов местного самоуправления. Демократическая система власти способна сохранить централизованное государство такой сложной структуры, какую имеет Россия, лишь при наличии в своем фундаменте близких к населению территориальных структур управления;

     - отсутствие концепции местного  самоуправления для современных  российских условий, без которой  невозможна системная работа  по созданию структур местной  власти.

     Каждое  государство заинтересовано в таких  способах формирования и деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей.

     Цель  курсовой работы состоит в исследовании организационной структуры местного самоуправления в РФ на примере Дюртюлинского района Республики Башкортостан.

     В соответствии с указанной целью  поставлены и решаются следующие  задачи:

     - изучить теоретические и правовые  основы организации местного  самоуправления в России;

     - проанализировать фактическое применение  закона о местном самоуправлении  в муниципальном образовании  Дюртюлинский район;

     - сделать выводы об эффективности  современной модели местного  самоуправления в России.

     Для изучения данного вопроса были рассмотренны следующие источники: законодательство Российской Федерации в области местного самоуправления, учебные пособия по дисциплине «Система государственного и муниципального управления», Устав Дюртюлинского района и интернет-ресурсы. 

     I. СОСТАВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИХ ЗАДАЧИ

     1. Роль органов и должностных лиц местного самоуправления в обществе

     Органы  местного самоуправления и его должностные  лица (представительные органы, главы  муниципальной администрации, муниципальные  служащие и др.), как и государственные  органы, участвуют в управлении делами общества. Они издают обязательные постановления, могут взимать местные  налоги и сборы (в установленных  законом пределах), занимаются вопросами образования, здравоохранения, строительством различных сооружений, дорог, ремонтом и обслуживанием и т.д. Однако в данном случае такое управление осуществляется, во-первых, путем использования не государственной власти, а власти территориального коллектива, во-вторых, только на местном уровне (свои органы действуют в пределах каждого муниципального образования) и, в-третьих, только присущими им средствами и методами, установленными законом, изданным государством, органами государственной власти. Они не вправе применять многие средства, используемые органами государственной власти (например, уголовные наказания). Хотя в России органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, основы их организации и деятельности определяются актами государственной власти — законами РФ и ее субъектов. 

     2. Системы органов местного самоуправления.

       В мире действуют четыре системы  управления делами на местах. Три из них являются системами  органов муниципального управления, четвертая — государственного  управления. Первая — это система  управления местными делами только  через выборные органы общей  компетенции (совет, мэр и др.). В мелких общинах совет заменяет общее собрание жителей (сход), а мэра заменяет староста. Жители могут избирать непосредственно также и других должностных лиц, имеющих отраслевые полномочия (например, казначея общины, шерифа, ответственного за соблюдение общественного порядка). Эта система принята в странах с влиянием англосаксонского права и получила название англосаксонской. В своей основе она характера и для России, где в большинстве субъектов Федерации во всех звеньях существуют только выборные органы общей компетенции, хотя в отдельных республиках, краях, областях выделены административно-территориальные единицы, куда субъект Федерации назначает для управления ими чиновников (администраторов) общей компетенции (Удмуртия, Иркутская область и др.)- Последняя тенденция распространяется в России все шире.

     Вторая  система получила название романо-германской или континентальной. Она предполагает существование избранного совета и его председателя, являющегося исполнительным органом совета, а в общинах и городах — совета и мэра (исполнительного органа). Кроме общины в других звеньях есть назначаемые чиновники общей компетенции (префекты и др.), которые занимаются многими вопросами местной жизни (в том числе охраной порядка и даже сельским хозяйством), одновременно являются представителями государства, контролирующими законность деятельности местных органов самоуправления, и, наконец, представляют государственную власть на местном уровне. В общинах таким представителем назначается избранный мэр, и в этом качестве он действительно является «агентом» государства. При данной системе советы могут избираться не во всех административно-территориальных единицах: в некоторых их звеньях есть только назначенные чиновники общей компетенции. Такие единицы не являются территориальными коллективами (Германия, Финляндия и др.).

     Третья  система — иберийская (от старого  названия Пиренейского полуострова), существовала в Испании и Португалии, применяется  во многих странах Латинской Америки (Бразилия, Колумбия, Перу и др.). Население избирает совет и мэра (префекта в региональных единицах). После избрания префект и мэр утверждаются в качестве представителей государственной власти. Они одновременно по должности являются председателями советов и таким образом сосредоточивают в своих руках исполнительную власть на местах как по общегосударственным вопросам, так и по вопросам местного значения.

     Четвертая система управления на местах —  государственная. В своем завершенном  виде она действовала и действует  в странах тоталитарного социализма (ранее — в СССР, Болгарии, Румынии  и т.д., теперь — в Китае, КНДР, Кубе и др.). В этом случае понятие  местного самоуправления отвергается. На местах создаются только органы государственной власти — избираемые гражданами административно-территориальных  единиц Советы и органы государственного управления общей компетенции —  исполнительные комитеты (в Китае  они называются «местные народные правительства»). Избранные в состав исполнительных комитетов лица возглавляют отраслевое управление делами на местах (отделы образования, здравоохранения и т.д.). Отделы находятся  в двойном подчинении: соответствующему (как правило, одноименному) министерству и своему исполнительному комитету. При других системах двойного подчинения отделов местной администрации  не бывает, они подчинены только органам местного самоуправления.¹ 

     3. Модели организации местной власти по Федеральному закону 2003 года

     С учетом недостатков организационных  структур местного самоуправления, сформированных в соответствии с Федеральным  законом 1995 года, и перехода на двухзвенную  систему муниципальных образований, в Федеральном законе 2003 года предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.

     Прежде  всего, наличие в муниципальном  образовании представительного  органа, главы муниципального образования  и местной администрации стало  обязательным, тогда как по Федеральному закону 1995 года обязательным было только наличие представительного органа. Закрепление правового статуса  администрации позволит урегулировать  взаимоотношения исполнительных органов как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, а также весь бюджетный процесс, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ.

     В Федеральном законе 2003 года существенно  изменен статус главы муниципального образования. В соответствии с уставом  муниципального образования он:

     - избирается на муниципальных  выборах либо представительным  органом муниципального образования  из своего состава;

     - в случае избрания на муниципальных  выборах входит в состав представительного  органа муниципального образования  с правом решающего голоса  и является его председателем  либо возглавляет местную администрацию;

     - в случае избрания представительным  органом муниципального образования  является председателем представительного  органа муниципального образования;

     - не может быть одновременно  председателем представительного  органа муниципального образования  и главой местной администрации  (за исключением поселений с  численностью жителей менее 1 тысячи человек).

     Реализация  этих положений позволяет использовать следующие модели построения муниципальной  власти.

     Первый  вариант. Глава муниципального образования  избирается населением и возглавляет  местную администрацию. Работу представительного  органа организует избираемый из числа  депутатов председатель.

     Второй  вариант. Глава муниципального образования  избирается населением и возглавляет  представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого  по контракту на конкурсной основе.

     Третий  вариант. Глава муниципального образования  избирается из состава представительного  органа местного самоуправления, а  местную администрацию возглавляет  управляющий, нанимаемый по контракту  на конкурсной основе.

     В условиях двухуровневой системы  муниципальных образований в  Федеральном законе 2003 года введены  варианты формирования представительного  органа муниципального района. Он может:

     - состоять из глав поселений,  входящих в состав муниципального  района, и из депутатов представительных  органов соответствующих поселений,  избираемых ими из своего состава  в соответствии с равной (независимо  от численности населения поселений)  нормой представительства;

     - избираться на муниципальных  выборах, причем число депутатов,  избираемых от одного поселения,  не может превышать 2/5 от установленной  численности представительного  органа муниципального района.² 

     4. Представительный орган муниципального образования

     Количественный  состав представительного органа определяется уставом муниципального образования  и зависит, как правило, от числа  жителей. В разных странах подходы  к определению численности депутатов  представительного органа весьма различны. Так, в большинстве штатов США преобладают муниципальные советы, небольшие по составу (в среднем 6 - 12 человек). В Японии, напротив, состав местных советов довольно многочислен - 40 - 120 членов в ассамблеях префектур и 12 - 100 членов в муниципальных ассамблеях. Во Франции численность советников в муниципальных советах может составлять от 9 (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 (в коммунах с населением более 300 тысяч человек). В России Федеральным законом 2003 года установлен нижний предел численности депутатов представительного органа исходя из численности населения муниципального образования: