Государственное регулирование государственного и муниципального заказа

                                                                              Введение 

      Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию в 2006 году, было обозначено одним из направления  развития – поднятие престижа государственной  службы, и поддержка российского бизнеса. Однако президент также заметил, что самым серьезным препятствием на пути развития, является коррупция¹. Тем самым был намечен курс на минимизацию уровня коррупции в стране, с принятием нормативно-правовых актов, и усилением контроля за их исполнением со стороны государства.

      С 2000 года в Челябинской области  действует система размещения государственного заказа на конкурсной основе. За этот период сэкономлено более 1,5 миллиардов бюджетных  средств. С 2006 года вступил в силу Федеральный закон № 94 от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд».² Закон впервые предусматривает четкую регламентацию процедур размещения государственного и муниципального заказа на территории Российской Федерации. Контрольным органом в сфере размещения заказа, Правительством Российской Федерации определена Федеральная Антимонопольная служба России.

      Данный  закон призван повысить эффективность использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, давать толчок эффективному развитию добросовестной конкуренции, способствовать совершенствованию деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере размещения заказов, предотвращать коррупцию и другие злоупотребления в сфере размещения заказов.

      Таким образом, уже два с половиной  года в стране действует принципиально  новая система размещения государственного и муниципального заказа, которая  призвана не только повысить эффективность расходования бюджетных средств, прозрачность и открытость данной сферы экономики, но и направлена на развитие конкуренции среди участников размещения заказов.

      Но  положительная оценка любого закона не отменяет необходимости его корректировки. В Законе о размещении заказов прописаны совершенно новые процедуры размещения заказа,  ранее  не применяемые, такие как аукцион и открытый аукцион в электронной форме. Такие законы не могут не корректироваться, в противном случае они не будут отвечать потребностям участников размещения заказа при их применении. Адаптация к закону со стороны органов государственной и муниципальной власти затянулась в связи с замедленным стартом принятия многочисленных подзаконных актов, которые детализируют нормы и определяют механизмы закупочных процедур, отсутствием подготовленных кадров. Адаптация со стороны поставщиков – это их не компетенция в изучении меняющегося законодательства.

      Постоянные  изменения в  законодательстве  сферы государственных и муниципальных  закупок требует от предпринимателей и органов власти и управления, постоянного мониторинга нормативно-правовой базы. Однако значительную часть нарушений совершают недобросовестные предприниматели, когда остальные вынуждены подстраиваться под периодические изменения, достаточно полностью в своей деятельности соблюдающие все необходимые нормы.

      Конечно, внедрение в жизнь новых механизмов и принципов потребовало огромных усилий от заказчиков и поставщиков, которым пришлось не только осваивать  новые порядки размещения заказов, но и учиться готовить конкурсную документацию, документацию об аукционе и, что самое главное, - технические задания на поставляемые товары, выполняемые работы, оказываемые услуги.

      Многим  участникам размещения заказов пришлось также освоить и не известную  ранее процедуру обжалования в контрольные органы (например, в Федеральную Антимонопольную службу России) действий заказчиков, что также является одним из нововведений Закона о размещении заказов. За 2007 год только УФАС по Челябинской области рассмотрела 260 жалоб от участников размещения заказов³.

      В ходе работы антимонопольных органов  накопились данные по типичным нарушениям, выявляемым при реализации Закона о  размещении заказов, и сложились  определенные условия для их систематизации и дальнейшей обработки. Типологизация нарушений позволит сократить время, затрачиваемое на рассмотрение жалоб, а также позволит применять уже сложившиеся методы борьбы с нарушениями.

      В настоящее время большое внимание средств массовой информации привлекает практика применения Закона о размещении заказов. Выпускается большое количество комментариев и предложений по дальнейшему развитию законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок. Поэтому необходимо проанализировать и обобщить данный материал, а также выработать рекомендации по проблемам, возникающим в процессе применения Закона о размещении заказов.

      Однако, вопросы, связанные с размещением  государственного и муниципального заказа, широко освещены только в масштабе страны, а изучению ситуации в отдельных  субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях не уделяется должного внимания.

      Все это делает выбранную мной тему, особенно актуальной на данном этапе.

      В данной выпускной квалификационной работе объектом исследования выступают  нарушения в сфере размещения государственного и муниципального заказа в России.

     Предметом является деятельность УФАС по Челябинской  области в сфере контроля за размещением  государственного и муниципального заказа.

     Цель  данной работы - проанализировать типичные нарушения при размещении государственного и муниципального заказа, выявленные УФАС по Челябинской области, и выработать рекомендации по их предупреждению.

     Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:

1. изучить нормативно-правовую базу, касающуюся размещения государственного и муниципального заказа;
2. изучить публикации по практике размещения государственного и муниципального заказа;
3. проанализировать деятельность УФАС по Челябинской области в сфере контроля за размещением государственного и муниципального заказа;
4. выявить типичные нарушения законодательства о размещении государственного и муниципального заказа и выработать рекомендации по предотвращению нарушений.

        Несмотря на то, что конкурсной  системе государственных и муниципальных  закупок в Российской Федерации всего несколько лет, но многочисленные исследования и публикации требуют обобщения и анализа материала. Исследованию различных аспектов управления системой государственных и муниципальных закупок посвящены труды таких авторов, как В.И. Смирнов, А.А. Храмкин, М.Н. Бродский, А.Б. Виссарионов, А.А. Гладков, М.М. Горбунов-Пасадов, Г.А. Ковалева, С.И. Костенко, Л.Ф. Лаврентьева, М. Н. Михайлов, М.Я. Евраев, а также публикации сотрудников антимонопольных органов и  института госзакупок при Высшей школе экономики.

      Теоретической и методологической основой работы послужили научные труды отечественных  и зарубежных ученых, законодательные  акты Российской Федерации и её субъектов, зарубежный практический опыт, накопленный  в данной области.

      В работе использовались методы системного анализа, статистических группировок и  сравнительного анализа, общенаучные и общелогические методы.

     Данная  выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, списка литературы, заключения и приложения. В первой главе произведен анализ развития нормативно-правовой базы при размещении государственного и муниципального заказа, раскрыты основные термины и понятия, применяемые в ходе реализации Закона о размещении заказов, а также структура контроля в данной сфере.

Вторая  глава посвящена рассмотрению функций и полномочий УФАС по Челябинской области, выявлению типичных нарушений и проблем на всех  этапах закупочного цикла в сфере размещения государственного и муниципального заказа, а также выработка рекомендаций по снижению количества нарушений Закона о размещении заказов.  
Глава 1. Государственное регулирование государственного и муниципального заказа 
 

1. . Правовое регулирование  института размещения  заказов для государственных и муниципальных нужд

     Система государственного и муниципального управления содержит два основных уровня управления. Функции обоих уровней существенно различаются, но в совокупности способны определять эффективный режим развития общества.

     Государственное и муниципального управление в России, как и в других странах, имеет много различных сторон: управление экономикой, социальными и политическими процессами, культурой, некоторыми аспектами духовной жизни общества. В каждой из этих сторон – своя сфера регулирующей деятельности органов государства, субъектов РФ, органов местного самоуправления в муниципальных образованиях. Каждая из них имеет свои особенности.

     «Характер управления работой административного  аппарата задается заложенным в ее основу типом организационной структуры (управления). Тип организационной  структуры задает конкретную схему координации и контроля в работе функциональных подразделений  и служит формой распределения всех типов информации между основными командными уровнями и подразделениями»⁴.

     Одним из элементов программно-целевого типа организации в сфере государственного и муниципального управления является конкурсное размещение государственных и муниципальных заказов, обеспечивающее экономию бюджетных средств на основе создания условий равной конкуренции между участниками размещения заказов.

     В Российской Федерации (далее РФ), экономическая система государственных и муниципальных закупок в своем развитии  претерпела значительные изменения. Период с начала 90-Х годов характеризовался глубоким и всеобостряющимся кризисом системы госзакупок. Старая система исчезла, а новая нарождалась медленно. Внешне наблюдалась картина бурного нормотворчества – масса новых федеральных законов, постановлений Правительства РФ, множество различных ведомственных нормативно-правовых документов, однако внутри кризис постоянно усиливался. Он проявлялся в снижении качества закупаемой продукции, росте ее стоимости, значительном увеличении в этой стоимости коррупционной составляющей, в увеличении количества фактов срывов закупок, в возрастании фактов ухода из сферы госзакупок традиционных поставщиков. Причины кризиса были достаточно очевидны, эффективный механизм госзакупок в рыночной экономике должен базироваться на четкой системе контрактов, основанных на детальной спецификации правомочий всех субъектов, на применении развитых методов оценки эффективности принимаемых решений, на четких механизмах контроля исполнения контрактов, но такой системы в планово-административной экономики появиться не могло.

     Рассмотрим  правовое регулирование государственного и муниципального заказа, как один из методов государственного регулирования.

     «Правовое регулирование отношений по закупкам товаров для государственных  и муниципальных нужд осуществлялось отдельными нормативными актами, не составлявшими  целостную систему правового  регулирования. Действовавшее законодательство в сфере государственного и муниципального заказа не позволяло создавать условия для развития добросовестной конкуренции в сфере размещения государственных и муниципальных заказов, предоставляя неограниченные возможности для злоупотреблений путем размещения заказов у «аффилированных» хозяйствующих субъектов, не содержало правовых норм, направленных на регулирование поставок для региональных и муниципальных нужд»⁵.

     Рассмотрим  развитие законодательства о государственных  и муниципальных закупках.

     Впервые необходимость проведения конкурса была провозглашена в 1992 году в законе РСФСР «О поставках продукции  для государственных нужд». В  соответствии с этим законом федеральные  и региональные заказчики обязаны  были проводить конкурсы при размещении государственных заказов. Муниципальные заказчики также должны были руководствоваться этим положением, но только в рекомендательном порядке. Основными препятствиями в проведении государственных и муниципальных заказов были: отсутствие нормативно-правового регулирования порядка размещения заказов и проведения конкурсов, отсутствие какой-либо ответственности, большая нехватка бюджетных средств, а также работа по взаимозачету.

     Затем вступил в силу Указ Президента РФ № 305 от 9 апреля 1997 года «О мерах по предотвращению коррупции в сфере размещения государственных заказов»⁶ (далее Указ о мерах по предотвращению коррупции). Рассмотрим новации данного нормативно-правового акта. Во-первых, определился порядок проведения торгов, появилось официальное извещение в средствах массовой информации, разработана единая основа конкурсной документации и основные параметры отбора победителя. Также были определены основания для закупки продукции без проведения торгов (путем запроса котировок и закупки у единственного поставщика). Установлена возможность административного контроля за размещением государственных заказов со стороны Министерства экономического развития и торговли РФ, предусмотрев право участников конкурса обжаловать действия заказчика, путем подачи жалобы в контролирующий орган. Однако, несмотря на положительные новации, сфера государственных и муниципальных закупок имела и серьезные пробелы. Указ о мерах по предотвращению коррупции распространялся только на региональные и федеральные закупки, а муниципальные заказчики не обязаны были руководствоваться этим документом, не были определены официальные печатные издания, в которых должны публиковаться извещения о проведении конкурса, предусматривалось право заказчика на установление требований к участникам конкурса, что позволяло заказчику устанавливать произвольные требования и тем самым позволять участвовать в конкурсе только своим поставщикам.