Стратегическое планирование регионального развития

Билет №14

1. Выбор и обоснование стратегии развития региона, города: цели, критерии, методы, принципы.
2. Региональная экономическая политика Российской Федерации: концепция, приоритеты, механизмы.

1 Введение

В последние годы органы государственного управления и экспертное сообщество уделяют большое внимание проблеме стратегического планирования регионального  развития.

Начиная с середины 2005 года, когда  на заседании Правительства РФ 30 июня 2005 года была рассмотрена «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации», органы государственной власти субъектов  Российской Федерации под методическим руководством и при координации  со стороны Министерства регионального  развития Российской Федерации проводят активную работу по разработке региональных стратегий. К настоящему времени  рассмотрены документы около 60 субъектов  Российской Федерации.

В Совете Федерации в рамках Экспертного  совета по проблемам инновационной  политики при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в  июне 2004 года в инициативном порядке была создана Проблемная рабочая группа по прогнозированию и стратегическому планированию экономического развития российских регионов. На ее заседании 20 января 2005 года была одобрена «Концепция, технология и инструменты формирования управленческих решений в социально-экономической сфере субъектов Российской Федерации» [1]. На совещании в Совете Федерации 17 ноября 2005 года были рассмотрены вопросы организации пилотного проекта «Конкурентоспособный регион как точка роста конкурентоспособности России», инициированного Рабочей группой.

Концепция проекта получила поддержку  Парламентских слушаний в Совете Федерации «О законодательном обеспечении  формирования и развития конкурентоспособной  экономики Российской Федерации» 25 ноября 2005. Кроме того, концепция  проекта была представлена в Ассамблею  европейских регионов (Страсбург), в  которой выразили заинтересованность использовать ее для проведения эксперимента в одном из европейских регионов.

На основе концепции проекта  Рабочей группой был подготовлен  проект Ведомственной целевой программы (ВЦП) «Конкурентоспособный регион как  точка роста конкурентоспособности  России», который был одобрен  Министерством регионального развития Российской Федерации и внесен в  Правительство Российской Федерации  в начале 2006 года.

21 июля 2006 года состоялось заседание  Государственного совета «О механизмах  взаимодействия федеральных и  региональных органов исполнительной  власти при разработке программ  комплексного социально-экономического  развития регионов», на котором  были рассмотрены предложения  Рабочей группы по комплексному  социально-экономическому планированию  развития регионов, возглавляемой  губернатором Красноярского края  А.Г. Хлопониным. Было отмечено, что, в соответствии с действующим законодательством, ни Федерация, ни регионы могут вообще не иметь стратегических документов в области территориального планирования. И они этим пользуются — на федеральном уровне нет ни долгосрочной стратегии регионального развития, ни среднесрочных реализующих ее программ. Нет и качественно проработанных региональных разрезов основных отраслевых стратегий, среднесрочной программы социально-экономического развития, программ развития инфраструктурных монополий и т.д. Рабочая группа предложила в короткие сроки разработать и принять федеральный закон об организации разработки и реализации государственной региональной политики в Российской Федерации, который должен обеспечить взаимосвязь региональных приоритетов страны с разрабатываемыми на региональном уровне концепциями, стратегиями и программами развития. Было также подчеркнуто, что для обеспечения высокого качества стратегических, программных и прогнозных документов нужно будет разработать общедоступную методическую базу по всему кругу вопросов планирования.

С начала 2006 года с завершением  формирования Общественной палаты Российской Федерации в разработке региональной политики и в первую очередь проблем  местного самоуправления и жилищной политики весьма активную роль стала  играть Комиссия Общественной палаты по вопросам регионального развития и местного самоуправления, которая  использует в своей работе механизм общественных слушаний. Это позволяет  набрать большой эмпирический и  экспертный материал на основе углубленного анализа срезов проблемных ситуаций на многообразии территорий России.

Таким образом, можно констатировать, что период фактического отсутствия осмысленной региональной политики завершается, и деятельность органов  государственной власти и общественности переходит к этапу осмысления и формирования стратегии развития регионов в новых условиях на основе отечественного и зарубежного опыта  и обновляющейся методологической и методической базы. В связи с  этим при подготовке настоящей работы были поставлены следующие практические задачи:

- проанализировать основные концептуальные  положения доступных методических  материалов, которые используют  субъекты Федерации при подготовке  стратегий социально-экономического  развития;

- выявить характерные проблемы, которые возникли перед региональными  администрациями при разработке  стратегических документов регионов, представленных на МВК при  Минрегиона России;

- предложить регионам оригинальный  подход и методическую базу  для формирования стратегий инновационного  развития, основанную на деятельности  проблемной рабочей группы по  прогнозированию и стратегическому  планированию экономического развития  российских регионов при Совете  Федерации и работах автора.

Концептуальный подход федеральной власти к разработке стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации

Основным документом, определяющим подход исполнительной власти в лице Минрегиона России к стратегическому планированию регионального развития, является упомянутая выше «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации». Второй документ — проект «Требований (технический стандарт) к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ» — предлагает регионам некоторый унифицированный методического характера взгляд федерального центра на формат и содержание региональных стратегий как документов, представляемых для согласования в МВК при Минрегионе России.

Концепция является теоретическим  документом, представляющим достаточно подробную и обстоятельную модель регионального развития в видении  центра (профильного министерства) с позиции управления региональным развитием. Этот подход, по нашему мнению, имеет принципиальные ограничения, которые состоят в следующем:

1. Стратегия регионального развития  в условиях федеративного государства  и формирующегося гражданского  общества не сводится к стратегии  управления региональным развитием  со стороны федерального центра. Очевидно, что государство должно  иметь свою стратегию, в первую  очередь в плане пространственного  и отраслевого развития. Сложившаяся  мировая практика признает за  государством региональную политику, направленную на поддержание,  прежде всего, депрессивных и  проблемных регионов, при этом  стратегия развития благополучных  регионов является прерогативой  самих регионов. Одновременно должна  формироваться стратегия более  общего плана, как бы поверх  аппаратной, которую условно назовем  «общественно-государственной». Она  должна иметь целостный характер, реально учитывать множество  позиций участников регионального  развития и быть принята не  только на аппаратном уровне, но и элитой региона и страны. Очевидно, такая стратегия подразумевает  иную технологию формирования  и сопровождения.

2. В условиях недостатка финансовых, кадровых и других ресурсов  у государства сам подход к  регионам только с позиции руководства и управления¹ не может быть достаточно эффективным. На наш взгляд, при сохранении за государством административной функции более эффективной является позиция организации регионального развития, но уже со стороны более сложного «общественно-государственного» позиционера, правда, предполагающая качественно более высокий уровень соорганизации органов госвласти и всех активных центров власти в обществе.

3. Концепция не подкреплена в  нужной мере механизмами и  инструментами ее реализации. В  частности, необходимым и фактически  главным по смыслу самой концепции  условием ее реализации является  разработка Генеральной схемы  пространственного развития Российской  Федерации. В то же время,  судя по тексту концепции, такая  схема может появиться не ранее  2009 года, вследствие чего вся работа  регионов по формированию стратегий,  которую планируется завершить в 2007 году, оказывается лишенной основного механизма, заложенного в концепции. Другой механизм — законотворчество, направленное на закрепление ряда положений концепции, по ряду позиций представляется преждевременным из-за недостатка опыта стратегического планирования в регионах, необоснованность и критическое отношение к ряду положений концепции со стороны экспертного сообщества и региональных элит. Законодательное закрепление слабо проработанных механизмов, требований и ограничений приведет к противоположному от желательного эффекту, особенно в отношении инновационного развития.

4. Такой механизм реализации  концепции, как БОР, несмотря  на значительные усилия и финансовые  ресурсы, которые государство  затрачивает на его внедрение,  представляется нам в той его  интерпретации, которая принята  в настоящее время, методологически  слабо разработанным и потому  мало эффективным. Возражение, конечно, вызывает не сама идея необходимости увязки размера выделяемых финансовых средств и полученного результата, а практически безальтернативная установка на оценку результата в виде совокупности в основном количественных показателей (индикаторов) эффективности по принципу «все похерити, что не можно ни взвесить, ни смерити²». Такая установка является, на наш взгляд, методологически сомнительной, так как объект не определяется только набором его функций (характеристик). Вероятно, технология БОР может быть эффективна лишь для простых объектов типа бизнеса, где главным результатом деятельности предприятия является прибыль. Для сложных объектов типа общественных образований такой подход может привести к произвольной трансформации действительности и строительству фальш-панелей для оправдания финансовых затрат.

5. Не затрагивается серьезным  образом тема оптимизации налогообложения,  которое в нынешнем его виде  не стимулирует, а тормозит  развитие регионов. Растабуирование этой темы для независимой экспертизы и прозрачность данных и макроэкономических моделей могли бы стать серьезным стимулом к более эффективному стратегированию.

6. Идейным стержнем стратегии  является концепция пространственного  развития. Трудно не согласиться  с докладом ЦСИ ПФО 2004 года  «Россия. Пространственное развитие»  в том, что за длительный  период истории этого подхода  в последние годы он пережил  период свертывания, и требуются  значительные усилия, связанные  в первую очередь с разработкой  Генеральной схемы пространственного  развития Российской Федерации.  Но также очевидно, что центрирование  авторов концепции на направлении  пространственного развития является  необходимым, но не достаточным  для выработки целостной региональной  политики. При всей важности пространственного  подхода региональная политика  должна быть сбалансированной  и не будет полноценной без  столь же тщательной проработки  других позиций, связанных с  управлением развития таким сложным  объектом, как регион (отраслевого,  геополитического, общественно-политического,  социально-психологического, культурно-исторического  и т.д.) и восстановления целостной  картины через восстановление  их взаимосвязи. Очевидно, что  целостное стратегирование не может быть проведено в рамках отраслевых министерств, из чего следует необходимость перевода этой задачи на другой — общественно-государственный, и что не менее важно, прозрачный сетевой уровень. Кроме того, пространственное развитие как инструмент системно-структурного преобразования территорий с позиции федерального центра фактически изначально предполагает приоритет в реализации концепций, политики, программ и проектов федеральной власти при подчиненной роли регионов. Это вполне естественно, т.к. речь идет о реализации общегосударственных интересов пространственного развития страны, при одном условии: высоком уровне проработки и согласования управленческих решений. Но весь опыт реформ, реализуемых федеральной властью, говорит о недостаточной проработке и эффективности принимаемых решений. Поэтому, учитывая большую ресурсоемкость последствий управленческих решений в сфере пространственного планирования, а также их непосредственное влияние на положение и судьбы больших масс людей, населяющих целые поселения, города и регионы, они должны быть особо тщательно проработаны с прогнозированием последствий. В качестве главного принципа федеральной региональной политики был объявлен принцип поляризованного развития. При теоретической обоснованности этого принципа в рамках концепции пространственного развития, его непосредственное применение за границами данной концепции к регионам привело, как известно, к резкой критике стратегии со стороны представителей регионов и экспертов.

Методическое обеспечение  процесса разработки стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации

Выше отмечалось, что проект «Требований (технический стандарт) к стратегии  социально-экономического развития субъекта РФ» — единственный нормативный  методический документ, которым пользуются регионы в своей работе. Не вызывает сомнения, что определенная унификация при разработке стратегий необходима, хотя бы потому, что субъект Федерации  является элементом в общей правовой, общественно-политической и социально-экономической  системе государства, а его стратегия  должна быть в идеале увязана со всеми субъектами РФ, с которыми он взаимодействует в рассматриваемый  период времени или в перспективе. С другой стороны, придание статуса  технического стандарта методическим документам концептуального характера  в сфере стратегического планирования регионального развития, которая  в новой России только-только начинает складываться, вызывает обоснованные возражения. Недоумение вызывает также  жесткое предписание на уровне стандарта  органам региональной власти заказывать разработку стратегии непременно на стороне. Здесь затрагивается один из самых существенных моментов процесса стратегирования, а именно позиционирование (самоопределение) руководства органа государственной власти субъекта РФ в процессе формирования стратегии. Если его руководство не позиционирует себя в качестве главного вдохновителя разработки и реализации стратегии, а министерство в нормативном порядке его обязывает перепоручать этот процесс консалтинговым компаниям (даже не зависимо от уровня их профессиональной квалификации), это означает, что говорить о каких-либо инновационных сценариях развития региона не приходится, а стратегия останется формальным документом, исполнять который будет некому, когда документ будет принят и консультанты уедут делать свой бизнес в очередной регион.

Проанализируем рассматриваемый  документ с точки зрения трех взаимосвязанных  деятельностных схем, которые определяют объект: схема самоорганизации позиционера, который осуществляет стратегирование (стратег, управленец, организатор), схема плацдарма на котором разворачивается деятельность, схема процедур, которые организуют деятельность на рассматриваемом плацдарме.

Позиция стратега в рассматриваемом  документе, на наш взгляд, определена не достаточно полно и в определенном смысле противоречиво. Это вполне объяснимо  сложностью задачи, кроме того, администрации  субъектов Федерации, как и отраслевые органы государственного управления в  силу установленных регламентов  и сложившейся практики имеют  ограниченный плацдарм деятельности и  возможности принятия управленческих решений. На это в частности указывает  то обстоятельство, что речь во всех документах идет только о социально-экономическом  развитии. Но проблема в том, что  стратегия подразумевает установку  на развитие, а бюрократические организации  — на функционирование. Более того, понимание стратегирования как долгосрочного планирования и прогнозирования приводит часто к потере смысла стратегии как выделения и удержания высшего слоя (страты) интересов, ценностей и устремлений. Очевидно, что каждый регион как субъект имеет свой, уникальный высший слой, свою собственную стратегию.