Методика проведения функционального анализа деятельности исполнительных органов государственной власти

6. Согласование полученных на основе собранной информации о выходах, результирующих деятельность ОИВ и его структурных подразделений с руководителями соответствующих организационных единиц.

7. Формирование сводного перечня функций (видов деятельности) ОИВ. Формирование сводного перечня осуществляется членами рабочей группы совместно с руководителями ОИВ и его структурных подразделений на основе свода в один трех списков, составленных на основе:

1) анализа документов, отражающих функциональную модель ОИВ;

2) представления о деятельности со стороны руководства ОИВ;

3) представления среднего звена управления ОИВ.

Формирование  сводного списка видов деятельности ОИВ осуществляется посредством устранения повторов отдельных формулировок.

Блок 2:  
Синтаксический анализ функций

 
 
Этап  1.  
Преобразование выделенных формулировок функций с учетом требований синтаксиса к написанию функций

Полученные  на предыдущем этапе первичные формулировки должны быть приведены к единому синтаксическому стандарту. Собственно приведение формулировок к синтаксическому стандарту позволяет провести первичное «выбраковывание» формулировок «функций». Первым критерием для ликвидации «функции» становится невозможность переложить ее в требуемый синтаксический стандарт. Фактически, в этом момент, она распознается как «не функция» (это может быть декларацией намерений, установлением принципа, указанием на направление деятельности, целью или задачей организации, ее миссией, но не функцией). Вторым критерием «избыточности» становится появление большого количества функций – дублеров, которые до этого скрывались за полисемантичными и агрегированными формулировками функций из положений, либо перенесенными из отдельных норм законов и подзаконных актов.

Приведение  к едином синтаксическому стандарту  означает, что формулировки функций должны единообразно звучать, иметь единую «формулу записи». Для того, чтобы деятельность организации зазвучала в функциональной формулировке требуется соблюдение ряда правил:

а. действие, которым описывается исполнение функции, должно использовать глагол или отглагольное существительное с минимально агрегированным значением. В качестве примера, следует указать, что к глаголам с максимально агрегированным значением относятся: «координирует», «содействует», «совершенствует», «взаимодействует». К глаголам с минимально агрегированным значением относятся: «вносит», «регистрирует», «выдает», «принимает».

б. функция может описываться исключительно единственным действием, использование в формулировке функции перечисления глаголов (или отглагольных существительных) как однородных членов не допускается. В этом случае, рассматриваются либо две и более функции, либо указывается крайнее (или обобщающее действие) в процессуальной цепочке, выступающей фактически последовательностью операций по исполнению одной единственной функции.

в. рассматриваемое действие исполняется исключительно самим ОИВ, без привлечения или последующего участия иных органов или организаций, исключение составляет возможность единовременного со-исполнения данного действия иным органом (в этом случае со исполнение и со исполнитель прямо указывается в функции ОИВ). В качестве примера, следует привести негативную практику указания в положениях исполнительных органов функций лицензирования отдельных видов деятельности, при том что фактически выдачу лицензий осуществляют подведомственные унитарные предприятия или учреждения.

г. применяемое в формулировке действие выполняется на регулярной или по крайней мере на неоднократной основе. Требование регулярности (или неоднократности) действия выступает критерием отсева от множества функций деятельности органа реализуемой в форме «мероприятий».

д. из формулировки функции должно быть однозначно идентифицируемы:

- выход¹ или результат исполнения функции. Как правило, в качестве результирующего выхода функции указываются документы (формуляры), государственный контроль или надзор, деятельность иного органа, статус (регистр), пр.

- внешний для данного ОИВ получатель результата, объект действия или контрагент рассматриваемого действия. В качестве получателя результата могут быть указаны категории лиц («лицензиаты», «инвалиды», «декларанты» и пр.), либо единичные конкретные получатели (конкретность определяется указанием на имя собственное получателя, например, Еврокомиссия). Как правило, единичными конкретными получателями выступают иные исполнительные органы, временные органы, международные организации.

- конкретная сфера применения функции. Это означает, что никакой иной орган, кроме того, который является настоящим держателем функции (если только он не указан как соисполнитель), не может подразумеваться в качестве потенциального исполнителя данной функции в этой предметной сфере. Как следствие, в формулировке функции не может указываться предельно обобщенные предметные сферы, как например, «здравоохранение», «национальная безопасность» и т.п., так как наверняка в сфере данных отношений деятельность анализируемого органа не единственна.

Существует  определенное правило соотношения указанных элементов в формулировке функции. Как правило, результат исполнения функции, получатель результата и сфера применения функции редко совместно указываются в одной формулировке. Практика построения формулировок функции объемлется двумя вариантами:

1. Действие + результат действия (выход функции) + получатель результата (контрагент действия/объект действия);

2. Действие + результат действия + однозначно идентифицируемая сфера применения.

В последнем  случае получатель результата не указывается поскольку функция распространяется на неограниченный круг лиц или его идентификация следует из характера действия, достигаемого результата и сферы применения.

Примером  первого варианта может служить  следующая формулировка функции: «производит контроль соблюдения лицензиатами лицензионных условий». Пример второго варианта - «осуществляет надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере массовых коммуникаций».

В ходе приведения формулировок к единому синтаксическому стандарту не только вскрываются формулировки функций, которые не могут быть отнесены к функциям вообще, но и существенно уменьшается число функций-дубликатов. Устранение дублирующих друг друга функций из единого списка достигается за счет применения правила - «один выход – одно действие» или, иными словами, «у двух различных функций не может быть общего выхода».

Еще одним  важным требованием синтаксиса формулирования функций ОИВ является переформатирование видов деятельности (первичных формулировок функций), не имеющих предметно-специфичного содержания (действия) в универсальные функции ОИВ. К универсальным функциям относятся:

- функции государственного заказчика (проведение в установленном порядке конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд ОИВ, иных государственных нужд в установленной сфере деятельности);

- функции распорядителя и получателя бюджетных средств (предусмотренных на содержание ОИВ и реализацию возложенных на ОИВ функций и задач);

- функции по приему граждан и формированию ответов на их обращения (организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный срок);

- функции по обеспечению мобилизационной подготовки ОИВ (и ОИВ находящихся в его ведении);

- функции по управлению государственной собственностью (в том числе подведомственными учреждениями и предприятиями).

В качестве примера, такой вид деятельности как «утверждение смет подведомственных органов и учреждений» следует рассматривать часть более общей формулировки «выполнение функций распорядителя бюджетных средств».

В ходе данного этапа осуществляются следующие  действия:

1. Ознакомление руководства и аппарата ОИВ с общими требованиями к синтаксису функций;

2. Подготовка рабочей группой по проведению функционального анализа нового перечня функций с учетом установленных требований к синтаксису;

3. Свод результатов преобразования существующих формулировок функций. Свод результатов осуществляется на базе предыдущей таблицы, таким образом, чтобы напротив предыдущей формулировки функции, полученный в ходе работы с тестами документов, был представлен перечень формулировок, построенных на единой синтаксической основе:

4. Согласование преобразованных формулировок функций с руководителем ОИВ. Руководитель органа определяет и подтверждает полноту охвата новыми формулировками деятельности ОИВ, ранее представляемой в текстах соответствующих документов, точность и адекватность перенесения смыслов в новые формулировки.

Блок 3:  
Алгоритм выделения избыточных  
и дублирующих функций

 
 
Этап 1. 
Исключение неисполняемых функций и внутренней деятельности

Несмотря  на приведение первичного списка «функций» (видов деятельности) к единому  синтаксису, полученные формулировки еще нельзя называть функциями органа исполнительной власти в полном смысле этого слова. Признание выявленных на предыдущих стадиях функционального анализа видов деятельности органа в качестве функций ОИВ происходит по ходу их проверки на избыточность.

1. Установление наличия осуществления указанного вида деятельности на практике.

Проверка  осуществляется путем ответа представителей ОИВ на вопрос: «Осуществляется ли данная деятельность по факту?».

Если  деятельность фактически не выполняется, функция подлежит ликвидации (исключению из положения об органе, исключению из иных нормативных правовых актов).

Результат: исключение из положений об ОИВ и иных нормативных правовых актов фактически не выполняемой деятельности.

2. Проверка наличия у соответствующего вида деятельности специфицированного выхода и внешнего по отношению к ОИВ получателя данного выхода.

Проверка  осуществляется на основании информации, полученной в ходе первого блока  функционального анализа по выделению  и описанию деятельности органа исполнительной власти.

В случае отсутствия выхода или внешнего по отношению к ОИВ получателя данного  выхода, деятельность подлежит исключению из положения об органе.

Результат: исключение из положений об ОИВ указаний на внутреннюю деятельность органа (исключение внутренних функций).

 
 
Этап 2. 
Группировка деятельности органа  
по критерию реализации властных полномочий

С целью  последующей проверки функций ОИВ  на избыточность, всю деятельность ОИВ целесообразно разделить  на 2 основные группы: деятельность, связанную с реализацией властных полномочий и всю прочую деятельность.

Впоследствии, для каждой группы будут применены  специфичные критерии проверки того, является ли деятельность органа государственной  функцией, и не является ли данная функция  избыточной.

1. Разделение всего перечня видов деятельности ОИВ на функции, связанные с реализацией властных полномочий и деятельность, не связанную с реализацией властных полномочий.