Бюджетирование, ориентированное на результаты: анализ мирового опыта и возможностей его распространения в России

   Информация  о расходах учреждения, как правило, группируется на трех уровнях:

• На уровне учреждения в целом;
• По центрам ответственности – организационным единицам, ответственным за выполнение определенной миссии, реализующих один из основных видов деятельности или производящих один продукт или несколько связанных продуктов (услуг);
• По отдельным центрам затрат, относящимся к производству определенных видов продукции (услуг) в рамках отдельных центров ответственности.    

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Таблица 7

Взаимосвязь величины запрашиваемых  ассигнований на осуществление  запланированных  видов деятельности по программам и группы рабочих установок  на год (на примере  Управления по делам  семьи и ребенка, США (Administration for Children and Families (ACF)), 2002 год)

 
 
 

Источник: Managing for Results: Agency Progress in Linking Performance Plans With Budgets and Financial Statements (GAO-02-236), United States General Accounting Office. – January, 2002. – P.18.

 

     В рассматриваемом примере организация  соотносит запрашиваемые ассигнования на осуществление запланированных  видов деятельности по программам с  группой рабочих установок на год. Группе рабочих установок в  данном случае соответствуют «подцели».

      При планировании бюджета, ориентированного на результат, очень важную роль играет определение значений целевых установок - результатов, которых планируется достичь в ходе осуществления проекта. Целевые показатели могут устанавливаться для показателей выпуска, конечных результатов, показателей эффективности.

      Целевые показатели устанавливаются на основе:

• приоритетов государственной политики;
• социальных, общественных приоритетов;
• стратегического плана организации;
• предполагаемых изменений внешних факторов (законодательства и т.п.);
• значений показателей за предыдущие годы;
• объема средств и персонала, который, как предполагается, будет иметься в распоряжении программы;
• значений показателей аналогичных программ;
• значений показателей других организаций, являющихся примерами «лучшей практики», включая показатели организаций частного сектора.

 

Рисунок 4. Включаются ли в  перечень показателей  результативности целевые  установки? (Страны ОЭСР, 1999-2001гг.)

Источник: OECD Budgeting Database – Provisional 2002 Edition. PUMA/SBO(2002)5, p.26.

 

      Целевые установки могут определяться как  для показателей продукта (output target) (например, сдача в установленные сроки 90% отчетов, не требующих исправления), так и для показателей социально-экономического результата (outcome target) (достижение профицита бюджета 2%).

      При планировании бюджета легче установить взаимосвязь между запрашиваемыми ассигнованиями на осуществление запланированных  мероприятий и целевыми установками по показателям продукта, чем по показателям социально-экономического эффекта (см. рис. 5).

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Рисунок 5. Делается ли «привязка» расходов к конкретным целевым установкам по показателям продукта и социально-экономического результата?

(Страны  ОЭСР, 1999-2001 гг.)

 

Источник: OECD Budgeting Database – Provisional 2002 Edition. PUMA/SBO(2002)5, p.83, 88; Overview of Results-Focused Management And Budgeting in OECD Member Countries, OECD, 2002, p.6.

 

 

2.1.3. Временной горизонт  планирования

 

      Внедрение БОР в практику управления финансами, как правило, сопровождается  переходом  на многолетнее (среднесрочное) планирование: планирование деятельности учреждения и выделение бюджетных средств  на ее реализацию осуществляется не на один год, а на несколько лет вперед, обычно на три года. Причины перехода на многолетнее планирование заключаются в следующем:

• для достижения некоторых запланированных результатов требуется финансирование не только из текущего бюджета, но и из бюджетов будущих периодов;
• измеримый эффект от реализации ряда программ не может быть выявлен в течение одного финансового года, поэтому показатели результатов текущего финансового года не могут являться базой для оценки эффективности реализации программы (Например, для осуществления оценки эффективности реализации программы по лечению наркомании потребуется время для выявления процента успешно вылеченных пациентов).

    Одно  из предложений по решению данной проблемы – в процессе бюджетного планирования учитывать результаты, которые, как ожидается, будут получены в будущем в процессе реализации программы. При этом ожидаемые результаты могут основываться на данных мониторинга достижения результатов в прошлом. 

2.1.4. Определение потребностей  в ресурсах

 

      При составлении проекта бюджета  учреждения определяют свои цели и  задачи, которые должны быть выполнены,  выбирают процедуру достижения целей  и на основании этих данных рассчитывают, какое количество ресурсов им для  этого потребуется.

      Процедура определения расходных потребностей министерства / государственного учреждения для составления бюджета, ориентированного на результат, одобренная американским Департаментом управления и бюджетирования (Office of Management and Budget (OMB)), включает 5 этапов:

 

Этап 1: Виды деятельности, выполняемые в  рамках учреждения, включаются в программу

Пример: Если один из видов деятельности организации  – расследование преступлений, организация  записывает его в программу как  «расследование преступлений» или  разбивает на более мелкие составляющие, например, по видам расследуемых преступлений.

 

Этап 2: Для каждого вида деятельности, внесенного в программу, определяются единицы  измерения

Пример: Для организаций, занимающихся расследованием преступлений, в качестве единицы  измерения может быть выбрано «законченное расследование» (и дана характеристика этого понятия: какое расследование можно считать законченным).

 

Затем организация определяет, какое количество преступлений она планирует расследовать в следующем году. Эта оценка может производиться на основе многих факторов, например, показателей предыдущего года, ожидаемых изменений в объеме бюджетных ассигнований, изменений законодательства и т.д.

 

Этап 3: Рассчитывается количество рабочего времени, которое будет затрачено на проведение конкретных видов расследований

Пример: Если, по оценкам организации, в выполнении программы будут участвовать 100 следователей, и доля времени, затраченного ими  на проведение конкретного вида расследований, составит в среднем 25%, общее количество часов, которое, как ожидается, будет затрачено на проведение данного вида расследования, составит:

100 следователей  х 2080 рабочих часов в год  х 25% = 52000 часа

 

Этап 4: Рассчитывается полная стоимость (с  учетом прямых и косвенных расходов) каждого вида деятельности

Анализ  затрат является важным инструментом определения расходных потребностей при БОР. Современные методики внедрения  БОР рекомендуют производить  расчет стоимости услуг на основе метода полных издержек. Дело в том, что существующая в современной практике система учета во многих случаях не отражает полной реальной экономической стоимости муниципальных услуг. В частности, расчет стоимости муниципальных услуг часто производится без учета амортизации основных фондов, административных и прочих расходов. Данная проблема особенно актуальна в отношении услуг социальной сферы, где значительная доля издержек предоставления услуги приходится на административные расходы.

 

Этап 5: Каждый вид деятельности соотносится  с конкретными показателями производства продукта

 

    Страны, где применяется многолетние  бюджетирование, как правило, используют следующие принципы оценки расходов (они касаются и новых программ, и расходов на содержание имеющейся  сети).

 

1. По  «старым» расходам:

• Потребность - как в прошлом году (берется объем расходов из бюджета прошлого года);
• Индексация – на изменение тарифной сетки и цен;
• Изменение спроса – например, изменение численности лиц, которым положены пособия (льготы и пр.) в соответствии с действующим законодательством;
• Экономия, связанная с повышением эффективности осуществления «старых» программ - имеются в виду инициативы самих исполняющих организаций;
• Экономия, связанная с повышением эффективности осуществления «старых» программ - имеются в виду инициативы центра (правительства);
• Изменения в объеме текущих расходов, связанные с реализацией инвестиционных проектов (например – компьютеризация документооборота).

 

2. Расходы,  рост которых связан с новыми  решениями или пересмотром объема  ранее принятых программ:

• Ожидаемые изменения объема расходов в связи с сокращением или увеличением объемов программы;
• Прирост текущих издержек, связанный с завершением инвестиционных проектов в рамках расширения программы.

 

    Форма для сбора данных, предлагаемая Министерством  финансов России для использования главными распорядителями бюджетных средств, и пояснения по ее применению приводятся в приложении 2.

2.1.5. Использование данных, полученных в ходе  мониторинга результативности, при разработке  бюджетных заявок

 

     Важную  роль в процессе бюджетного планирования при БОР играют показатели результативности выполнения программы в предыдущие годы, собранные в ходе мониторинга. Эти данные позволяют:

• получить базовую информацию для формирования и обоснования бюджета;
• оценить эффективность выполнения программ, выявить неэффективно выполняемые программы и эффективно работающие программы с целью дальнейшей корректировки политики в области распределения государственных ресурсов с учетом приоритетов государственной политики.