Система колежского делопроизводства

Делопроизводство  прошло длительный путь исторического  развития. Зародившись с появлением государства, к XVIII в. оно приобрело  все основные черты, существующие в  настоящее время. 

XVIII век в развитии  делопроизводства связан с усилением  законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярии и учреждения в целом, формированием и закреплением общих административных начал деятельности учреждений, их структуры и штатной численности. 

Административный  хаос, вызванный отсутствием в  прежних учреждениях установленного законом порядка, общих письменных форм документов, постоянных сроков для производства дел, побудил правительство искать новые формы государственного устройства. После длительных поисков и переработки найденных образцов появляются новые учреждения бюрократического типа и регламенты для них, определяющие их состав, компетенцию и делопроизводство. 

В результате реформ в области управления сложилась  система бюрократических государственных  учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и  Коллегии – в центре; губернаторы, воевода, комиссары и другие органы – на местах. Основные кадры чиновников в этом аппарате занимали помещики-дворяне. Это была «чиновничье-дворянская монархия» (приложение 1). 

Основными документами, отражающими порядок ведения  делопроизводства в дореволюционной России стали «Генеральный регламент» и «Табель о рангах». 

Генеральный регламент  определил структуру коллегий, штатный  состав, должностные обязанности  и поведение чиновников, а также  организацию работы с документами. 

В ряду важнейших  мероприятий петровского правительства по укреплению абсолютизма и его государственной системы было введение Табели о рангах, которая определила систему чинов и порядок продвижения на военной и гражданской государственной службе. 

1.1 Высшие и центральные  государственные учреждения 

В 1699 г. при Боярской думе была учреждена Ближняя канцелярия по финансовому контролю за приходом и расходом денежных средств всех приказов. Вскоре компетенция этой канцелярии возросла. Она стала местом заседаний членов Боярской думы. С 1704 г. здесь стали собираться начальники приказов. С 1708 г. эти постоянные заседания именуются Консилией министров, где обсуждались различные вопросы управления государством. Заседания Консилии министров проходили в Кремле или на Генеральном дворе. 

С учреждением Сената Консилия министров прекратила свое существование. Ограниченная функцией государственного контроля Ближняя  канцелярия просуществовала до учреждения Ревизионной коллегии. 

Усиление власти царя выразилось в создании (первое упоминание в октябре 1704 г., упразднен в мае 1727 г.) Кабинета Петра I – учреждения, имевшего характер личной канцелярии по многим вопросам законодательства и управления. Аппарат Кабинета состоял из кабинет-секретаря А.В. Макарова (с 1722 г. он стал называться тайным кабинет-секретарем) и нескольких подьячих, именовавшихся с введением коллегий канцеляристами, подканцеляристами и копиистами. 

Кабинет имел характер военно-походной канцелярии, куда поступали  полковые табели и другие военные, а  также финансовые документы; здесь же разрабатывались диспозиции, велся ежедневный «Юрнал», то есть запись местонахождения и времяпрепровождения царя, в которой отражались не только придворные, но и военные события. Петр I передавал на хранение в Кабинет все бумаги, чертежи и книги, поддерживал через него связь с Сенатом, Синодом, с коллегиями и губернаторами. Сюда поступало множество различных челобитных, жалоб, доносов. Доносы по так называемым «трем пунктам» (измена, дела против здоровья государя, дела против казенного интереса) передавались в тайную канцелярию. Кабинет ведал вопросами, находящимися под попечительством самого царя (переписка по поводу приглашения в Россию иностранных специалистов, надзор за некоторыми постройками дворцов и казенных зданий в Петербурге и Петергофе). 

Дополнительные указы 2 и 5 марта 1711 г. определили функции  и порядок деятельности Сената, который  должен был заботиться о соблюдении правосудия, о государственных доходах  и расходах, о явке дворян на службу и т.п. В первые годы существования  функции Сената были разнообразны, а компетенция необыкновенно широка. Однако уже в этот период царь не разделял своей власти с Сенатом. Сенат был законосовещательным учреждением, за исключением немногих чрезвычайных случаев, когда в отсутствие царя он играл роль законодательного органа. 

Сенат также считался органом надзора за правительственным  аппаратом и должностными лицами. Этот надзор осуществляли первоначально  созданные в марте 1711 г. фискалы, в задачу которых входило тайно  подслушивать и доносить обо всех преступлениях, наносящих государству вред: о нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и т.п. Фискалами руководил входящий в состав Сената обер-фискал, который поддерживал связь между ними через фискальный орган канцелярии Сената. 

За 14 лет существования Сенат из высшего органа управления государством превратился в высший орган надзора за управлением в государстве. 

Много внимания Петр I уделял устройству сенатской канцелярии. Для работы в новых условиях правительство  не сочло возможным ограничиться старым кадровым составом (дьяками и подьячими) из боязни перенесения старых приказных порядков в новые учреждения, и стало приглашать иностранных специалистов для занятия канцелярских должностей.  

С целью изменить старые порядки при Сенате была учреждена  особая должность экзекутора – для записи всех исходящих указов в особые книги и контроля за их отправкой и получением ответного рапорта об исполнении указа. При малейшей задержке исполнения указа экзекутор обязан был доносить об этом генерал-прокурору.  

Все пакеты, адресованные на имя Сената, принимал обер-секретарь, распечатывал их и докладывал членам присутствия. Исключение составляли пакеты с надписью «Секретно», они передавались лично генерал-прокурору Сената. Все бумаги вносились в реестр и передавались в столы для производства (подготовки к рассмотрению в заседании). По завершении подготовки дела к докладу обер-секретарь скреплял его по листам и докладывал на заседании присутствия сенаторам. Прочтя дело, он давал сенаторам на размышление и обсуждение полчаса (для измерения времени использовались песочные часы). В сложных случаях обер-секретарь по просьбе сенаторов мог прибавить им полчаса и более, но так, чтобы на обсуждение дела ушло не более трех часов. После обсуждения сенаторы письменно записывали свое мнение, после этого формулировалось и принималось решение. 

По приговорам Сената канцелярия составляла указы, которые  подписывались обер-секретарем. После  регистрации, скрепленные государственной  печатью, они отсылались по назначению. На полученные из Сената указы все присутственные места и лица должны были направлять рапорт о получении указа, а по исполнении – рапорт об исполнении указа. За неприсылку в Сенат рапорта полагались штрафы: за 1 месяц промедления – 100 руб., за два – вдвое больше и т.д., наконец, 5-месячное промедление влекло лишение имущества и ссылку на галеры. 

Таким образом, XVIII в. внес значительные изменения в организацию  работы с документами: появляются новые  учреждения, занимающиеся делопроизводством, меняются виды и формуляр документов, большое значение приобретают формулы титулования. 

Можно выделить отличительную  черту развития документации петровской эпохи – упорядочивающее воздействие  законодательства, истоками уходящее в приказной период. Впервые система  государственного устройства была регламентирована. Основополагающим законом стал Генеральный регламент, определявший систему делопроизводства вплоть до революции 1917 г. Кроме того, на протяжении XVIII в. было издано множество законодательных актов, устанавливавших формуляры отдельных видов документов. Законодательно определялся и порядок прохождения документов, например, в «Учреждениях для управления губерний» 1775 г.  

По мнению Лукашевича, «работа над документом заметно  эволюционировала. В делопроизводственной документации появилась тенденция отхода от последовательности, стремление к однопредметности содержания, что стимулировало ее формализацию и стандартизацию, формирование массовых источников»[16]. Генеральный регламент определил структуру, принципы деятельности коллегий, упорядочивал документный поток. Но все-таки работа над документом не была здесь предметом специального рассмотрения. Вероятно, ей предполагалось посвятить особый регламент, который так и не был подготовлен. По этим причинам в течение XVIII в. было издано немало частных правовых актов по составлению и оформлению различных видов документов.