Государственный долг (внутренний и внешний) и современная бюджетная политика

С точки зрения баланса интересов при проведении бюджетной, долговой и денежно-кредитной  политики у управляющих долгом, советников по бюджетно-налоговой политике и  руководителей Центрального банка  Российской Федерации должно быть общее понимание целей управления долгом, бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики, поскольку между применяемыми ими различными инструментами политики существует взаимная зависимость. 
 

Управляющие долгом должны сообщать органам бюджетно-налогового регулирования о своей точке зрения на затраты и риски, сопряженные с потребностями правительства в финансировании и уровнями задолженности. 

Только в тех  случаях, когда это позволяет  уровень финансового развития, следует  разграничивать цели и ответственность в области управления долгом и в области денежно-кредитной политики, что в настоящее время для нашей страны представляется преждевременным. 

Министерство  финансов Российской Федерации должно обеспечивать проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в стране и координировать деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Однако в настоящее время в действующем законодательстве нет четкого определения процедур и механизмов взаимодействия и координации, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную и долговую и бюджетную политику. 

Таким образом, учитывая изложенное, становится очевидной  необходимость разработки метода проведения оценки эффективности управления долгом в целях развития контроля как элемента системы управления.

1.4. Способы управления  государственным долгом 

Управление государственным  долгом, в частности, осуществляется путем подготовки, принятия и исполнения решений, определяющих долговую политику. Так, Министерством финансов Российской Федерации были подготовлены и утверждены на заседаниях Правительства следующие документы: 

• Основные направления  политики Правительства Российской Федерации в сфере государственного долга на 2003–2005 годы и комплекс мер по ее реализации (2003); 

• Долговая политика на 2006–2008 годы и результаты исполнения долговой стратегии на 2003–2005 годы (2005); 

• Об основных направлениях политики в сфере государственных заимствований и управления государственным долгом Российской Федерации на 2007–2009 годы (2006). 

В указанных  документах подводились итоги выполнения целей и задач долговой политики за прошедший период, давалась оперативная  оценка реализации долговой стратегии в текущем периоде, обозначились основные цели и задачи на среднесрочную перспективу. 

Основными позициями, по которым подводятся итоги, являются следующие: 

• операции Министерства финансов России на внутреннем рынке; 

• операции Министерства финансов России на внешнем рынке; 

• объем и  структура государственного долга; 

• предоставление и исполнение гарантий; 

• мониторинг и  заимствования субъектов Российской Федерации. 

Текущая ситуация оценивалась по следующим позициям. 

1. В части  государственных внутренних заимствований: 

• замещение  внешнего долга внутренними заимствованиями; использование средств Стабилизационного  фонда для погашения внешних  долговых обязательств; 

• сегментация  рынка государственных внутренних заимствований путем создания отдельного сегмента для «пассивных» инвесторов рынка государственных сберегательных облигаций (ГСО) и снижение их доли на рынке государственных краткосрочных облигаций (ГКО) и облигайций федерального займа (ОФЗ); 

• проведение новой  аукционной политики Министерства финансов России, предусматривающей размещение крупных выпусков государственных облигаций фиксированной длины в заранее установленные даты и проведение аукционов по доразмещению государственных облигаций в условиях повышенного спроса на государственные облигации; 

• проведение процентной политики, учитывающей изменение  на российском и зарубежном финансовых рынках; 

• заимствования  субъектов Российской Федерации. 

2. В части  государственных внешних заимствований: 

• задолженность  перед Международным валютным фондом; 

• задолженность  перед членами Парижского клуба; 

• задолженность  перед кредиторами, не входящими  в Парижский клуб; 

• рынок российских еврооблигаций; 

• заимствования  субъектов Российской Федерации. 

3. В части  предоставления и исполнения государственных гарантий Российской Федерации: 

• предоставление государственных гарантий в иностранной  валюте; 

• предоставление государственных гарантий на поддержку  экспорта; 

• предоставление гарантий в рублях на внутренние проекты. 

Основные направления долговой политики на среднесрочную перспективу определялись по следующим показателям: 

• размещение государственных  ценных бумаг на внутреннем рынке; 

• компенсация  сбережений граждан Российской Федерации; 

• операции на внешнем  рынке; 

• предоставление и исполнение государственных гарантий; 

• инвестирование пенсионных накоплений. 

Основные параметры  государственного долга (предельный объем  внутреннего и внешнего долга, предельный объем предоставления гарантий) определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год. Данным законом утверждаются программы внутренних и внешних заимствований, источники финансирования дефицита федерального бюджета (объем привлечения и погашения долговых обязательств), объем обслуживания внешнего и внутреннего государственного долга. 

Отдельными текстовыми статьями закона определяются следующие  конкретные решения по управлению государственным  долгом: 

• полномочия Правительства  Российской Федерации по использованию  средств федерального бюджета для  сокращения объема государственного долга; 

• полномочия Правительства  Российской Федерации по объему выпуска  ценных бумаг; 

• полномочия Правительства  Российской Федерации по выкупу у  Центрального банка России принадлежащих  ему ценных бумаг; 

• урегулирование коммерческого долга бывшего СССР; 

• предоставление кредитов заемщикам из федерального бюджета; 

• условия прекращения  обязательств по государственным ценным бумагам; 

• условия проведения реструктуризации задолженности конечных заемщиков по кредитам, привлеченным под гарантии Правительства Российской Федерации; 

• условия предоставления государственных гарантий; 

• условия погашения  товарных обязательств и т.п. 

Детальное распределение  расходов федерального бюджета, в том  числе на обслуживание государственного долга, утверждается бюджетной росписью, которую ведет Министерство финансов России. 

Выполнение требований федерального закона о федеральном  бюджете в части государственного долга реализовывается путем  выполнения отдельных управленческих решений. Так, объемы размещения государственных ценных бумаг, условия предоставления гарантий, операции на внешнем и внутреннем рынках, реструктуризация задолженности и прочие операции регламентируются такими нормативными документами, как указ Президента Российской Федерации, постановления, распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы, инструкции Министерства финансов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Внешэкономбанка. 

Существует ряд  способов управления долгом в части  отдельных операций с долговыми обязательствами. 

Использование своповых операций. Наряду с предложениями  реальных свопов «долг-акции», которые  при разрешении их использования  на приватизационных конкурсах могут  поднять цену приватизируемых объектов в полтора-два раза, необходимо расширить применение свопов «долг-недвижимость», «долг-аренда земли или лизинг оборудования», «долг-рубли» (для пополнения оборотных средств, уплаты налогов и таможенных платежей), «долг-охрана окружающей среды». 

В связи с  расширением своповых операций необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации. В настоящее время бюджетное законодательство регулирует, в основном, вопросы заимствований и реструктуризации государственного долга. В этой связи необходимо разработать нормативные акты, детализирующие полномочия правительства и федеральных органов исполнительной власти по проведению операций по конверсии долга на инвестиции, товары, ценные бумаги, другие финансовые активы. 

Выкуп рыночного  долга с привлечением корпоративных  структур. Для стимулирования заинтересованности корпоративных структур по участию в данных операциях может быть использована практика зачета их задолженности перед бюджетом по налогам, штрафам и пени. Необходимо разработать соответствующую методику оценки зачета суверенных долговых обязательств за задолженность перед бюджетом корпоративных структур и региональных органов власти. Сейчас в связи с ростом цены российских долговых обязательств на внешнем и внутреннем рынках заинтересованность в выкупе валютных обязательств значительно снизилась. Однако в условиях существенных колебаний цен на эти долговые бумаги такие операции снова могут стать эффективными. Оценки возможных эффектов для бюджета от подобных операций должны проводиться в каждом случае при подготовке очередных решений. 

Осуществление операций по снижению стоимости обслуживания долга (секьюритизация ценных бумаг, выкуп  или досрочное погашение самых  дорогих долгов). В последнее время  средняя стоимость новых заимствований  снизилась для России до 5–6%, в  то время как в обращении находятся еврооблигации, стоимость обслуживания которых составляет 11–12,75 % годовых. 

Необходимо также  внести изменения в Бюджетный  кодекс Российской Федерации и разработать  специальные нормативные акты, регулирующие операции по выкупу и досрочному погашению долга. 

Замещение внешних  заимствований внутренними и  наоборот. Замещение внешних заимствований  внутренними позволяет уменьшить  валютную нагрузку и стоимость обслуживания долга. Внутренним долгом легче управлять, он не подвержен влиянию валютных рисков, его обслуживание в настоящее время дешевле. 

Значительное  увеличение доли внутреннего долга  в структуре совокупного государственного долга, сравнение ее с долей внешнего долга может дать такие структурные  изменения, экономическую оценку которых дать трудно, так как здесь действуют разнонаправленные тенденции. В частности, при укреплении курса рубля даже низкие проценты по внутреннему долгу будут выше соответствующих показателей для внешних заимствований, что будет означать относительно большую нагрузку на бюджет по сравнению с вариантом чисто внешних заимствований. Однако несомненен косвенный эффект, который будет выражаться в получении доходов резидентами – держателями долговых требований. 

В то же время  есть опасность чрезмерного возрастания внутренних заимствований, которые стали основным средством сокращения рублевой денежной массы. Рост внутреннего долга при ухудшении экономической ситуации чреват бурным развитием инфляции, а также может вызвать рост стоимости внешних заимствований, что отрицательно отразится на инвестиционных кредитных рейтингах. 

Кроме того, инвестиции в государственные ценные бумаги вытесняют инвестиции в частный  сектор, что лишает реальную экономику  значительных инвестиционных ресурсов со всеми вытекающими отсюда последствиями. В силу того, что многие компании, а также региональные и муниципальные образования по тем или иным причинам не могут привлечь внешние займы, процесс вытеснения протекает на внутреннем рынке активнее, чем на внешнем. 

Все это требует  более взвешенного подхода к  росту внутренних заимствований, своевременного их замещения внешними заимствованиями  в случае проявления названных выше негативных тенденций. Необходимо разработать  взвешенную долгосрочную программу  внутренних заимствований с учетом названных выше возможных последствий для роста инвестиционного потенциала в частный сектор.