Предложения по разработке региональной политики Казахстана: принципы, цели и приоритеты

Предложения по разработке региональной политики Казахстана: принципы, цели и приоритеты

М.З. Кажыкен

АО «Казахстанский институт развития индустрии»

Аннотация

В статье обосновывается целесообразность разработки региональной политики для обеспечения социально-экономического развития территорий, оптимального использования ресурсного потенциала регионов. Даны предложения по целям, приоритетами и задачам региональной политики, изложены основные подходы к формированию казахстанской региональной политики. 

Ключевые слова: региональная политика, децентрализация государственного бюджета, развитие регионов

Abstract

This article justifies the necessity of regional policy development to secure socio-economic development of territories and optimal use of their resource potential. It gives proposals to the aims, priorities, and tasks of regional policy; it also exposes main approaches to Kazakhstan regional policy. 

Keywords: regional policy, decentralization of state budget, development of regions.

Существует большое разнообразие определений региональной политики, и многие из них схожи, по сути, хотя различаются формулировками (подробнее см. [1]). Думаю, нет необходимости добавлять в это множество еще одно определение, если из их числа можно выбрать те, которые по своему содержанию отвечают твоему пониманию данного феномена и могут помочь раскрыть сущность изучаемого вопроса. Воспользовавшись готовыми формулировками скомбинирую обобщенный вариант, который трактует региональную политику, как основной продукт функции государственного управления, представляющую собой комплекс запланированных к реализации мер, обеспечивающих оптимальное использование ресурсов регионов, в том числе финансовых, минерально-сырьевых и административных ресурсов, направленных на социально-экономическое развитие регионов, максимальное раскрытие их потенциала. Можно добавить, что региональная политика распределяет роли между уровнями государственного управления, обеспечивает наполнение этих ролей ресурсами и предлагает способы согласованных действий для достижения общих и локальных целей. Таким образом, региональная политика – это намерения государства, как субъекта управления, имеющего сложную многоуровневую структуру, многочисленные органы, наделенные конкретными ресурсами и функциями, для решения определенных задач.

Если региональная политика всесторонне продумана, дает возможность максимально раскрыться потенциалу регионов, снижает риски появления конфликта интересов сторон, а при возникновении такового способствует его преодолению, то она может оптимально мобилизовать ресурсы центральных и региональных органов власти, а также обеспечить скоординированные и согласованные действия всех заинтересованных сторон. Поэтому без такой региональной политики затруднительно эффективное исполнение региональными властями своих функций, а центральным органам – достижение целей социально-экономического развития регионов и страны в целом.

В Казахстане нет и небыло региональной политики в строгом соответствии с вышеприведенным определением. Однако принимались документы, заменявшие собой региональную политику. Так, в 1996 году правительством была одобрена концепция региональной политики [2]. Затем в 2001 году была принята другая концепция региональной политики на период до 2006 года (Концепция), в которой под региональной политикой понимался «… комплекс экономических, правовых, социальных и других мер, применяемых государством для эффективного и гармоничного развития регионов, предоставление проблемным регионам равных возможностей с остальными для достижения равноценных условий жизни, занятости и т.д.» [3]. Если не обращать внимания на стилистическую погрешность формулировки, все же нельзя не отметить ее неоднозначность для трактовки и понимания.

Впоследствии Концепцию сменила Стратегия территориального развития Республики Казахстан до 2015 года «… ориентированная не столько на выравнивание регионов и оказание поддержки наиболее проблемным из них, сколько на выделение из числа регионов потенциальных «локомотивов» для развития всех остальных территорий страны и их укрепление путем концентрации здесь экономических и трудовых ресурсов» [4].

Евросоюз входит в число лидеров  по формированию методической основы и практической реализации региональной политики. Главная идея его региональной политики – это так называемое сближение регионов (cohesion). Термин «сближение» означает стремление к снижению диспропорций между регионами в социальном развитии. Региональная политика Евросоюза постоянно пересматривается и корректируется в ответ на происходящие изменения в мире. Последняя реформа проводилась в 2006 году. Сегодня европейская региональная политика имеет три основных направления [5]. Во-первых, делается акцент на содействии экономическому сближению, чтобы помочь менее развитым регионам уменьшить свое отставание от более развитых стран. Во-вторых, реализуются широкие мероприятия, направленные на улучшение региональной конкурентоспособности и занятости. Третья категория стратегий направлена на содействие сотрудничеству между регионами и странами, чтобы уменьшить экономическое значение национальных границ.

Растет популярность идеи пространственного развития экономики, как способа экономического развития регионов. В Европе термин «политика пространственного развития» стал синонимом региональной политики. Этот подход в сочетании со стратегией реструктуризацией экономики или отраслей экономики дает хороште результаты, особенно при решении комплексных задач социально-экономического развития регионов. 

Трудно сделать выбор между сближением социально-экономического развития регионов и пространственным развитием, поскольку требуется икать оптимальный вариант их сочетания. В каждом случае надо прменять индивидуальный подход, индивидуальный набор критериев и условий. Иначе говоря, в разных формах поддержки нуждаются и наиболее проблемные, и сравнительно благополучные регионы.

Таким образом, региональные политики различных  стран не универсальны, скорее индивидуальны, имеют страновой отпечаток поскольку  соответствуют реальным вызовам, стоящим перед страной. Это означает, что региональные политики наполняются конкретным содержанием в зависимости от стратегических целей развития страны.

Региональные политики могут основываться на общих принципах, которые придают устойчивость подходам принятий решений, т.е. отражают базовые ценности, влияющие на принятие решений. Считаю важными следующие принципы:

- баланс между ответственностью и возможностью. Региональные органы исполнительной власти несут большую ответственность за уровень жизни населения, за условия хозяйственной деятельности субъектов, поскольку находятся близко к населению и компаниям. Это обусловливает необходимость перемещения в регионы центра тяжести ответственности за социально-экономическое развитие территории, при одновременном укреплении  возможностей региональных органов исполнительной власти для регулирования развития социальной сферы и экономики;

- баланс интересов сторон (центра и региона). Цели, приоритеты и задачи центральных и региональных органов существенно различаются, хотя могут иметь генетические связи, поэтому устойчивое развитие и регионов, и страны в целом возможно при условии отсутствия конфликта интересов. Баланс интересов обеспечивается различными способами и окончательные решения должны согласовываться сторонами;

- сбалансированное развитие городов  и сельских территорий. Развитие экономики обычно сопровождается ростом городского населения за счет сокращения сельского. Так, экономический рост в Республике Корея в период 1970-1995 гг. привел к значительному сокращению сельского населения (сельской занятости) и адекватному увеличению доли городского населения (почти в 4 раза) за счет миграции (подробнее см. [6]). Вопрос продовольственного обеспечения растущего городского населения становится одной из глобальных проблем современности. Поэтому жизненно важно принятие решений по оптимальному использованию ресурсов региона на развитие и сельского хозяйства, и городов, прежде всего на увеличение жилищного фонда, создание социальной и транспортной инфраструктуры;

- избирательность поддержки. Региональная политика должна определить критерии выбора регионов для оказания им мер поддержки. Финансовая поддержка в рамках бюджетного процесса должна носить избирательный характер, и способствовать решению проблем ограниченного круга регионов. Строгие критерии и определенные способы и формы поддержки обеспечат оптимальное использование ресурсов: минимум затрат для достижения максимального социального и экономического эффекта;

- планирование. Региональная политика реализуется посредством разработки региональных стратегий (программ), с учетом отраслевых стратегий (программ) и стратегии развития страны. Это позволяет скоординировать действия регионов и центра, сконцентрировать ресурсы для достижения целей. Осуществление стратегического планирования служит основой решения комплекса проблем социально-экономического развития территорий;

- партнерство государства и  общественных организаций. Региональная политика должна стимулировать участие местных бизнес сообществ, поощрять и поддерживать их инициативы. Максимальный учет экономических интересов хозяйствующих субъектов обусловит повышение конкурентоспособности регионов. Поэтому многие задачи должны обеспечить скоординированные совместные действия бизнеса, сообществ и государства на основе партнерских отношений;

- «кто больше создает доходов, тот больше получает финансовых ресурсов для развития». Доходы должны распределяться между региональными бюджетами с учетом вклада в государственный бюджет. Иными словами, распределение доходов государства между регионами, как и распределение доходов в обществе в целом, должно быть, с одной стороны, направлено на обеспечение минимальных потребностей населения, с другой стороны, не должно снижать финансовые  ресурсы доноров.

***

Скалярный вектор совокупности мер региональной политики направлен на конкретную цель (или цели). Строго говоря, цель должна быть количественно измеряемой, другими словами достижение или не достижение цели должно поддаваться однозначной оценке. Формально этим требованиям отвечает цель Концепции 2001 года: «… снижение существующих между регионами различий в уровнях социально-экономического развития …» [3]. Вместе с тем, такая цель может привести к выравниванию низких уровней жизни населения регионов, поскольку не ориентирован на развитие социальной сферы, на повышение и одновременно сближение значений социальных показателей. Поэтому целью региональной политики должно быть повышение уровня жизни населения, который измеряется посредством конкретных количественных социальных показателей (критериев), при обязательном стремлении на сближение их значений в разрезе регионов. Слишком сложная формулировка, требуется ее упрощение. Могут использоваться качественные социальные показателй, такие как качество жизни, но измеряемое посредством количественных показателей, например продолжительность жизни, уровень образованности, производительность труда, экология и др.

Целью также может выступать  экономический критерий. Его выбор – задача не простая, и в значительной степени определяется социальными критериями и приоритетами.

Таким образом, казахстанская региональная политика должна быть социально ориентированной, что означает развитие социальной сферы, решение социальных проблем, сближение уровня жизни населения регионов. Ннизкий уровень социального развития отдельных регионов, значительная разница в значениях социальных показателей неминуемо ведет к возникновению социальной напряженности и негативно сказывается на устойчивом развитии страны в целом.

Приоритеты региональной политики сужает перечень мер для достижения цели. Если ориентироваться на вышеприведенную цель, то приоритетами будут:

- содействие реструктуризации экономики регионов путем пространственного развития (концентрация производства, оптимальное размещение производительных сил и др.);

- развитие «экономики знаний», то есть развитие видов экономической деятельности основанных на инновациях, а также сфер деятельности и организаций, создающих и распространяющих инновации;

- формирование и развитие региональных институтов в рамках мер по децентрализации государственных функций и разделения ответственности между уровнями государственной власти. Передача значительных объемов ответственности за управление и финансовый контроль со стороны регионов;

- совершенствование процедур взаимоотношений между центром и регионами для упрощения и ускорения принятия решений и исполнения функций управления.

***

Неравномерное социально-экономическое  развитие регионов характерно для большинства  стран мира, и этой проблеме посвящено  масштабное исследование Всемирного Банка [7]. Не является исключением Казахстан, где на протяжении последних двух десятилетий прослеживаются две тенденции: неравномерность темпов роста населения и развития экономики в регионах и крупных городах. Статистика свидетельствует о том, что существуют регионы благополучные в социально-экономическом аспекте, и регионы менее благополучные, а также те, которые находятся между этими крайними позициями. Данные таблицы 1 показывают, что отношение максимального и минимального значения ВРП за 1991-2009 гг. выросло с 3,11 до 11,54 раза. Неравномерность наблюдается и в социальных показателях, таких как, среднемесячная номинальная заработная плата, номинальные денежные доходы населения и уровень безработицы.

Причинами неравномерности экономического развития регионов обычно являются различия в природно-климатических и траспортно-логистических условиях хозяйственной деятельности. Эти условия создают основу специализации базовых производств региона, влияют на важные статьи издержек производства, и в целом, на конечные экономические результаты. Чаще всего сказанное относится к специализации производств, связанных с первичным переделом природных ресурсов.