-
підміна суспільного інтересу
приватними інтересами влади
і конкретного чиновника, тобто
«присвоєння держави» чиновником;
-
органічна нездатність бюрократії
вирішувати справжні проблеми, відсутність
у неї державного розуму;
-
перекручене сприйняття дійсності,
відрив від неї, упередженість,
сваволя, що зростає в міру
просування до вершини бюрократичної
ієрархії;
-
корпоративність, користолюбство цієї
ієрархії;
-
кар’єризм як спосіб її життя;
-
посягання на монопольну компетентність;
-
формалізм.
Найбільш інтегральною характеристикою
Марксового бачення бюрократії
є поширення на неї його
знаменитої теорії відчуження. У
цілому ж бюрократія, на думку
К. Маркса, є організм паразитичний,
принципово нездатний бути ні
носієм розуму, ні виразником
загальних інтересів.
Незважаючи на те, що дана критика
ґрунтувалася на аналізі дуже
обмеженого матеріалу (діяльність
прусської бюрократії першої
половини XІX ст.), не можна відмовити
у глибині і великій узагальнюючій
силі поглядів К. Маркса: негативні
прояви бюрократії він позначив
точно. Його судження (щоправда, різною
мірою) можуть бути застосовні
до більшості сучасних бюрократій.
Усе-таки, на нашу думку, погляд
К. Маркса на проблему містить
принциповий дефект. Це — ідеологізована
однобічність, обмеженість. Як послідовний
антидержавник, К. Маркс, природно,
не бачив нічого позитивного
й у сучасній йому формі
державного управління.
Крім К. Маркса, з критикою бюрократії
виступали такі політологи і
соціологи, як Л. Мізес, Р.
Мертон та інші. Вони вважали,
що бюрократія досить швидко
стає активним суб’єктом владних
відносин, політизується, чиновники
використовують бюрократичні методи
як самоціль для реалізації
приватних інтересів (Р. Мертон);
при пануванні бюрократії людина
не може вважати себе вільною
(Л. Мізес).
«Азіатська» концепція бюрократії.
«Азіатська», або «імперська»,
концепція теорії бюрократії
набула найповнішого втілення
в азіатських країнах, її можна
називати також «східною» і
розглядати насамперед на прикладі
її класичної форми — бюрократії
китайської. «Китайська модель»,
незважаючи на її деякий формальний
збіг з моделлю М. Вебера (насамперед
система іспитів на право одержання
посади і ступінчастість посадової
ієрархії), за своїми фундаментальними
принципами і цілями протилежна
їй.
Одним із секретів її унікальної
стабільності (протягом 2 тис. років
до XІX ст.) було те, що попри
всю гігантську роль чиновництва
у функціонуванні системи, воно
не мало можливості усвідомити
себе самостійною політичною
силою. Цьому служив принцип
«атомізації» бюрократії. Для запобігання,
здавалося б, неминучого в подібних
випадках процесу утворення бюрократичної
корпорації, діяла низка механізмів
роз’єднання чиновників та їхніх
інтересів.
До механізмів підпорядкування
чиновників не бюрократичній
структурі влади як такій, не
інтересам бюрократичної еліти,
а лише милості правителя можна
віднести:
-
відсутність у чиновників вузької
спеціалізації, що робило можливим
їхню безболісну взаємозамінність;
-
постійний надлишок кандидатів
на посаду;
-
крайня обмеженість строку службової
кар’єри, що позбавляло сенсу
створення притаманної для інших
бюрократичних си- стем особистої
відособленості для просування
вгору;
-
особиста залежність усіх чиновників
від правителя;
-
жорстокі заходи щодо небажаних
зв’язків у середовищі чиновників;
-
фінансова залежність чиновника
не від жалування, а від його
уміння вижати з підданих максимальну
кількість доходів;
-
відсутність у чиновників яких-небудь
особистих або корпоративних
гарантій від необґрунтованого
звільнення, пониження на посаді;
-
особливо ретельний контроль
за потенційно найнебезпечнішою
для влади вищою і середньою
бюрократією.
Таким чином, азіатський тип
бюрократії можливий тільки в
умовах абсолютистських монархій,
східних деспотій, при авторитарних
правителях, таких як Й. Сталін.
Даний тип бюрократичної організації
не сприяє раціональному функціонуванню
державного апарату, є абсолютно
неприйнятним для демократичних
держав.
Сучасна
концепція бюрократії. Сучасна концепція
бюрократії (її ще називають «реалістичною»)
фактично є зараз пануючою в країнах
західної демократії. По суті йдеться
про поступове доповнення і модернізацію
веберовської моделі.
Конструкція М. Вебера багато
в чому стала основою для
розвитку адміністративних наук
у XX ст. Особливо це стосується
«формальної» («класичної») теорії,
що сконцентрувала зусилля на
вивченні організаційних структур,
їхньої ієрархії, взаємодії інформаційних
потоків, статусу різних рівнів
службовців, нормалізації регулювання
всіх сторін діяльності організації.
Проте,
натиск або на формально-структурний,
або на людський бік організації
як і раніше розділяв представників
різних шкіл. Веберівська модель стоїть
ближче до «формальної» школи. Тому її
первісне збагачення, тобто рух убік
того, що називається «реалістичним»
трактуванням бюрократії, відбулося
насамперед за рахунок включення
до моделі суб’єктивного, людського виміру
організації, але на першому етапі без
принципового переосмислення самої моделі
в цілому.
Без
сумніву, концепція М. Вебера є епохальною
в адміністративній науці і практиці,
вона стала фундаментальною основою
управління в індустріальному суспільстві.
Але разом з тим, і це неминуче,
вона потребує доповнення, збагачення
іншими підходами. Отже, відбулася еволюція
в науці про управління.
По-перше, на додаток до веберівської
моделі організації висува- ється
модель, у рамках якої суб’єктивний
фактор виступає вже не як
джерело «перешкод», що підлягає
зменшенню і в ідеалі усуненню,
але як невід’ємний та істотний,
а у певному сенсі і головний
компонент будь-якої реальної
організації. З цим фактором
потрібно не боротися (тим більше,
що така боротьба в принципі
безперспективна і тому безглузда),
а прагнути глибше зрозуміти
його і, поєднавши з формальними
компонентами веберівської моделі,
створити єдину всеохоплюючу
модель організації. Така модель
дає змогу використовувати як
об’єктивні, так і суб’єктивні
елементи для досягнення більш
високого рівня організаційної
ефективності.
По-друге, зроблений наступний,
ще більш принциповий крок: піддані
сумніву домагання представників
моделі бюрократичної організації
як найкращого для всіх випадків
механізму вирішення проблем
сучасного суспільства.
Таким
чином, реалістичне трактування
бюрократії — це підходи, що розвиваються
і поєднують основи веберівської
теорії з критикою її абсолютизації
як універсального зразка. Основа критики
двояка — наукова і світоглядна.
4.
Сучасні тенденції
розвитку державної
служби.
На
порозі ХХІ ст. державна служба стала
одним з найголовніших інститутів
розвинутих, правових країн, що розбудовують
громадянське суспільство. Значне розширення
функцій органів державної влади
та органів місцевого самоврядування
в більшості розвинутих країн
супроводжується підвищенням ролі
державного апарату в комплексному
регулюванні економічних, політичних,
соціальних, правових та інших процесів
з метою забезпечення стабілізації
суспільних відносин. Актуальним стає
розвиток не тільки соціального, а й
політичного партнерства.
У сучасних умовах глобалізації
економічного розвитку і вирішення
екологічних, соціальних та інших
проблем розвинуті країни приділяють
велику увагу вдосконаленню системи
державного управління, визначальними
складовими якої є державний
апарат та державна служба.
Переконливим доказом цього висновку
є те, що, починаючи з березня
1993 р., в США наполегливо і послідовно
здійснювалася чергова (одинадцята
в минулому столітті) адміністративна
реформа. Головна мета перебудови
державного апарату полягає в
тому, що «уряд має працювати
краще, а коштувати менше». Її
основою є удосконалення організації
діяльності органів влади та
її змісту, спрямованих на досягнення
певних цілей. На федеральному рівні
ці питання унормовуються GOVERNMENT PERFORMANCE
AND RESULT ACT. У деяких штатах приймаються
аналогічні за змістом акти, що певним
чином перебудовують діяльність місцевих
органів.
У Бельгії на державному рівні
приймається нормативний документ
з питань удосконалення адміністративної
діяльності органів влади, що
має назву «план Коперніка».
Для досягнення основної ідеї
реформування державного управління
в США та контролю за реалізацією
цього акту було створено спеціальний
офіс на чолі з віце-президентом А. Гором,
який розробив 384 рекомендації і 1250 конкретних
пропозицій, спрямованих на поліпшення
функціонування державного механізму
на всіх рівнях.
Перебудова державної служби
як у США, так і в інших
розвинутих країнах світу була
викликана зростанням невдоволення
населення щодо змісту та якості
діяльності державних установ.
Вона здійснюється сьогодні за
допомогою провідних фахівців
у сфері менеджменту на підставі
новітніх досягнень науково-технологічної
та інформаційної революцій, з
урахуванням найкращих моделей
у цій галузі у світовому
масштабі. Виходячи з цього, дослідження,
вивчення, узагальнення і впровадження
в життя позитивного міжнародного
досвіду у сфері державної
служби набуває сьогодні для
України особливо актуального
значення.
У сфері державної служби реформування
спрямоване на забезпечення її
результативного, економічного та
ефективного функціонування. Це
означає необхідність функціонування
державної служби в режимі
досягнення поставлених цілей
з мінімальними витратами. Більшість
адміністративних реформ у розвинутих
країнах у даному напрямі була
підпорядкована вирішенню саме
цього найважливішого завдання.
Незважаючи на зростаючу зацікавленість
суспільства в інших цінностях
державної служби, таких як чутливість
до суспільних потреб, рівність
і справедливість з усіма громадянами,
включення громадян у процес
прийняття рішень тощо, результативність
і ефективність залишаються головною
метою і критеріями оцінки
функціонування державної служби.
Проблема підвищення результативності
та ефективності державної служби
традиційно вирішується за допомогою
вдосконалення формальної організації.
Головні організаційні принципи
в цьому відношенні такі:
-
цільова організація функціонування
і відповідна їй структура
міністерств, департаментів, агентств
та інших органів державної
влади та органів місцевого
самоврядування;
-
поєднання однотипної діяльності
в єдиних підрозділах органу;
-
відповідність і поєднання влади
(повноважень) та власності;
-
забезпечення єдиноначальності
в тому розумінні, що кожна
група підлеглих має одного
керівника;
-
обмеження кількості підлеглих,
що підпорядковуються одному
керівникові;
-
диференціація лінійної, функціональної
та штабної діяльності;
-
використання принципу управління
по відхиленнях, тобто дії керівництва
мають випереджаючий характер
і спрямовані на відновлення
нормального перебігу управлінського
процесу у разі появи відхилень;
-
забезпечення ланцюга команд
зверху донизу і відповідальності
знизу доверху.
У більшості західних країн
принциповим інструментом у плануванні
та реалізації державних програм,
розподілі державних пріоритетів,
управлінні поточними програмами,
забезпеченні зв’язку між виконавчою
та законодавчою владами, контролем
та відповідальністю є бюджет.
У ХХ ст. бюджету відводилася
найважливіша роль у законодавчому
контролі за діяльністю державної
служби.