Управление социальной сферой

      2. Среднее, высшее и послевузовское  профессиональное образование (основные  и дополнительные образовательные  программы)

      На  начало ХХI века в Российской Федерации функционировали:

      - 2649 государственных и муниципальных образовательных учреждений среднего профессионального образования, в которых обучались 2052 тысячи человек, в том числе 935 колледжей, реализующих программы подготовки повышенного уровня, и 60 негосударственных колледжей с контингентом 18,8 тысячи человек;

      - 587 государственных образовательных  учреждений высшего профессионального  образования, в которых обучались  более 3,3 миллиона человек, и  334 негосударственных высших учебных  заведения, в которых обучались  250,7 тысячи человек. В государственных средних специальных учебных заведениях работали 123,1 тысячи преподавателей, в государственных высших учебных заведениях - 249,6 тысячи преподавателей [програм].

      Проблемы  деятельности учреждений социальной сферы в современной России, повышения эффективности использования средств бюджетов разного уровня, остаются одними из самых острых. Особенно значима эта проблема для образовательной отрасли. Так, за 2006 год расходы муниципальных бюджетов на образование составили 35% от текущих расходов местных бюджетов. По отдельным муниципалитетам доля расходов по разделу «Образование» превышает 50% расходов их бюджетов [типен, с.59].

      Общепризнанно, что финансирование учреждений образования  ухудшилось. В то же время, за последние  восемь лет при сокращении численности  учащихся в государственных общеобразовательных учреждениях на 500 тыс. человек, число занятых выросло на 172 тысячи. Из 15 млн. занятых в бюджетной сфере на учреждения образования приходится 40%. 

      Заработная  плата традиционно составляет основную часть бюджетного финансирования в образовании. В расходах муниципальных бюджетов она составляла в 2002 году 58% (с начислениями). Чем беднее муниципалитет, тем большую долю его бюджета составляют расходы на оплату труда работникам бюджетных учреждений [типен, с.59].

      В качестве меры повышения эффективности  бюджетных расходов законом «Об  образовании» еще в 1992 году предлагалось финансирование осуществлять на основе нормативов на одного учащегося []. Это  мотивировалось, с одной стороны, тем, что финансироваться должна уже сложившаяся сеть образовательных учреждений, а также большим значением индивидуальных характеристик объектов системы образования. С другой стороны, тем, что финансирование все равно, несмотря на расчетный норматив, должно производится по статьям бюджетной классификации.

      За  последние годы многие регионы в  той или иной мере были вынуждены  принимать нормативы минимальной  социальной (бюджетной) обеспеченности или нормативы финансирования бюджетных  услуг, в частности, образования. Но, во-первых, такие законодательные акты по минимальным социальным стандартам (или нормативам минимальной бюджетной обеспеченности) принимаются далеко не во всех регионах. Во-вторых, они рассчитываются на основе фактически произведенных расходов и не являются нормативами по существу, а являются средними расходами, сложившимися на территории. В то же время для стран, где финансирование по нормативу на одного учащегося является нормой бюджетирования, норматив становится инструментом повышения эффективности, способом выравнивания условий получения образовательной услуги, условием прозрачности происходящих процессов.

      В настоящее время в России образовательные  учреждения, как и другие бюджетные  учреждения, должны согласно Бюджетному кодексу финансироваться по смете []. При существующей практике бюджетирования, смета формируется исходя из потребностей образовательной сети. Финансируя сложившуюся сеть, очень трудно сократить расходы, а тем более оптимизировать их. Уже неоднократно предлагался переход от финансирования сети к финансированию образовательной услуги. В этом отношении обращение к подушевому нормативу на учащегося как стоимости образовательной услуги может оказать существенную помощь в оптимизации бюджетных расходов на образование. При этом исполнение бюджета и отчетность учреждения могут быть осуществлены по смете, так что такой переход не будет входить в противоречие с нормами Бюджетного кодекса и инструкциями казначейства.

      Опыт  работы с муниципалитетами и расчеты  показали, что в норматив могут  быть включены не все расходы. От 20 до 30% финансовых средств должны выделяться именно учреждению, без учета числа учащихся, так как эти расходы являются «условно-постоянными» и зависят от особенностей данного учреждения. Сам норматив не может быть единым для всех категорий образовательных учреждений и возрастных групп. Но эта проблема снимается системой удорожающих коэффициентов, расчет которых не представляет особого труда [типен, с.62]/

      При определении объема средств, выделяемых учреждению по фиксированному нормативу, в зависимости от числа учащихся руководители и образовательного учреждения, и управлений образования уже не имеют мотивации для увеличения численности занятых (финансирование от этого не зависит). Это позволяет легко выявлять неоправданно введенные штатные единицы. Наоборот, при фиксированном объеме выделяемых средств, руководитель заинтересован в оптимизации использования этих средств. Уменьшая число занятых, он тем самым увеличивает возможность надбавок и доплат.

      Общее образование привлекает половину всех средств консолидированного бюджета РФ (52,7% в 2000 г., 50,3% в 2004 г.), расходуемых на образование. Вдвое меньше идет на профессиональное образование. В динамике наиболее существенный структурный сдвиг в расходах обусловлен сокращением доли, направляемой на общее образование, и увеличением ассигнований на высшее профессиональное образование (11,9% -в 2000 г., 13% - в 2004 г.). Тем не менее бюджетные расходы в расчете на одного обучающегося существенно дифференцируются в зависимости от уровня образования (тыс. руб.): дошкольное - 20,8; общее - 18,5; начальное профессиональное - 22,2; среднее профессиональное -18,8; высшее профессиональное - 25,6 [эконом. Образ, с.41].

      Как показывает анализ, так называемое «бесплатное» образование сопряжено со значительными расходами населения: обучение ребенка в общеобразовательной школе не потребовало никаких затрат лишь от 1% семей, а поступление в вуз - только в 6% случаев [эконом. Образ, с.42],

      Затраты населения в сфере образования могут быть сгруппированы следующим образом: «белые» (официально регистрируемые), «серые» (не регистрируемые официально, но выплачиваемые частным лицам в целях получения реальных знаний) и «черные» (коррупционные затраты, в том числе на покупку чужих работ).

      Начиная с 2004 года, в РФ проводится оптимизация бюджетной сети. Во-первых, в течение 2004 года была проведена работа по передаче непрофильных учреждений в ведение субъектов Федерации. В первую очередь это коснулось ПТУ, техникумов, музеев и других учреждений, которые были разделены на две части: примерно 30% ПТУ и техникумов остались на федеральном бюджете, 70% были переданы в ведение субъектов РФ, поскольку эти учреждения, как правило, обслуживают региональные рынки труда [голик, с.5].

      Во-вторых, по ряду ведомств и функций этих ведомств предстоит сделать выбор - либо создать территориальные органы в рамках имеющихся административных расходов, либо делегировать полномочия. Необходимо сворачивать практику, при которой средства федерального бюджета, по сути, передаются в управление властям других уровней.

      В-третьих, главным распорядителям средств  федерального бюджета предстоит  предпринять технические меры - укрупнение, переподчинение и выявление организаций, готовых к реорганизации в другие организационно-правовые формы. 

2.2. Анализ деятельности учреждений культуры в РФ и их финансовое обеспечение 
 

     На  протяжении последних лет, начиная  с 2001 года, в стране наблюдается политическая и экономическая стабильность, укрепился  институт частной собственности, осуществлялся  процесс реформирования бюджетного и налогового законодательства, произошел переход к устойчивому экономическому росту.

     Общество  и государство вновь обратились к проблемам культуры. Важным шагом  стало принятие федеральной целевой  программы «Культура России (2001-2005 годы)», благодаря реализации которой удалось в основном остановить спад в сфере культуры, добиться расширения участия государства в ее поддержке, увеличения финансирования. Это позволило предотвратить утрату целого ряда памятников культуры, укрепить межнациональные и межрегиональные связи.

     Вместе  с тем накопившиеся за время экономического спада проблемы в сфере культуры значительно превышают возможности  государства по их решению. Отрасль, традиционно ориентированная на государственную финансовую поддержку, оказалась наименее подготовленной к рыночной экономике. Темпы износа особо ценных недвижимых объектов культурного наследия продолжают отставать от темпов их восстановления. По сути, сегодня продолжается процесс постепенной утраты национального достояния страны (как материального, так и духовного), накопленного предыдущими поколениями. До настоящего времени отсутствуют рыночные критерии оценки как движимых, так и недвижимых объектов культурного наследия.

     По  мере возрастания роли культуры в обществе она перестает быть просто одной из форм удовлетворения потребностей. Вывод культуры на уровень, позволяющий ей стать активным участником социально-экономических процессов, требует определенных усилий со стороны государства. Инвестирование государства в культуру означает инвестирование в «человеческий капитал» [программа].

     Реформирование  в сфере культуры является прямым следствием происходящих экономических  и политических преобразований. Необходим  поиск таких решений, которые  позволили бы, с одной стороны, обеспечить сохранность культурных ценностей, а с другой, - создать экономические механизмы, позволяющие культуре эффективно развиваться в новых рыночных условиях.

      Системный кризис и дефицит государственного бюджета в России привели к  уменьшению бюджетных ассигнований, направляемых в сферу культуры. Уменьшение бюджетных ассигнований негативно отразилось на финансовом положении учреждений и организаций сферы культуры. Средства, выделяемые правительством, покрывали преимущественно расходы на текущие нужды и заработную плату, которая к тому же в этой сфере намного ниже средней ее величины в стране в целом. Только незначительная часть финансовых средств направлялась на инвестиции и инновационные проекты. В 2004 году износ основных фондов в среднем по отрасли составлял 40,2% (в 1994 году – 36,5%), что, впрочем, несколько ниже средней его величины (44,2%) в целом по экономике [гаср, с.119].

      В особенно бедственном положении  находятся библиотеки, музеи, архивы. Из-за отсутствия финансовых средство недостаточно комплектование библиотечных фондов новыми книгами и журналами; более чем 40% зданий краеведческих музеев также нуждаются в капитальном ремонте; многие объекты и памятники культуры требуют проведения реставрационных и восстановительных работ. Крайне медленно осуществляются техническое переоснащение и модернизация материально-технической базы сферы культуры, переход на информационные технологии в российских библиотеках и музеях, обновление технического оборудования бюджетных учреждений культуры и искусства и т.д. Сокращение прямых государственных расходов происходило на фоне институциональных преобразований и изменений в системе финансирования бюджетных учреждений культуры и искусства – введения многоканальной системы источников финансирования, расширения различных косвенных форм и методов  государственной поддержки и стимулирования притока частных внебюджетных средств. Помимо предоставления платных услуг в рамках основной деятельности бюджетные (некоммерческие) учреждения культуры получили возможность пополнять свои доходы за счет некоторых видов коммерческой деятельности, таких, как сдача в аренду неиспользуемых помещений, привлечение благотворительных средств и т.д. Кроме того, государственные и муниципальные некоммерческие учреждения культуры имеют различные налоговые льготы. В соответствии с законодательством, они освобождаются от земельного налога, налога на недвижимость, используемую на нужды культуры, и НДС.

      Однако, несмотря на переход на многоканальную систему финансирования и резкое сокращение бюджетных расходов, бюджетные средства продолжаются оставаться важнейшим источником развития бюджетных учреждений культуры. Во-вторых, вступление в силу новых положений Бюджетного кодекса с начала 2001 года ограничило финансовую независимость бюджетных учреждений, лишив их права свободного распоряжения не только бюджетными, но и собственными заработанными средствами и частными пожертвованиями.

      Расходы бюджетных организаций культуры строго регламентируются по отдельным  статьям, что снижает эффективность использования ресурсов. Косвенно это подтверждается тем фактом, что на 1 января 2005 года на лицевых счетах получателей оставалось 240,4 млн. рублей неиспользованных средств, в то время как многие учреждения культуры испытывали острую нехватку в них, в том числе для удовлетворения первоочередных потребностей, связанных с оплатой коммунальных услуг и другими текущими расходами [гаср, с.122].