Конституционные основы органов местного самоуправления

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития правовой базы.

Правовая база местного самоуправления – это система законодательных  и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует (Приложение Д).

Правовому регулированию  местного самоуправления в Конституции  Российской Федерации посвящена гл. 8 «Местное самоуправление» (ст. 130-133). На основе конституционных норм можно определить следующие параметры правового пространства местного самоуправления:

– население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения;

– экономической основой  местного самоуправления является муниципальная  собственность, право и бремя  владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования;

– система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, при  этом система осуществления местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы (исполнительно-распорядительные, контрольные  и т.д.);

– местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях  с учетом исторических и иных местных  традиций; изменение границ таких  территорий

– допускается только с  учетом мнения населения соответствующих  территорий;

– органы местного самоуправления имеют самостоятельные полномочия по решению вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных  налогов и сборов, осуществления  охраны общественного порядка и  др.), а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых  для их осуществления материальных и финансовых средств;

– местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту;

– местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

– устанавливается запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Правовую (нормативную) основу местного самоуправления в России образуют:

·  общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы. Весьма важное значение в регулировании местного самоуправления в Российской Федерации имеет Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Россия, подписав вышеназванную хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ратифицировав ее, взяла на себя обязательство соблюдать следующие положения в сфере местного самоуправления:

·  обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

·  основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом;

·  органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив;

·  осуществление государственных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам;

·  предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом и т.д.[8]

– федеральные Конституционные  законы и федеральные законы (Федеральный  закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 8 декабря 2003 г.); Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. №138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изм. и доп. от 21 июля 2005 г.); Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) и др.).

– федеральные нормативные правовые акты подзаконного характера: Указы и Распоряжения Президента РФ; Постановления и Распоряжения Правительства РФ, ведомственные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

– Конституции (Уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (в настоящее время  специальные законы приняты во всех российских регионах, поскольку в  соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»);

– муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан и др. Муниципальные  правовые акты могут приниматься  населением муниципального образования  непосредственно органом местного самоуправления или должностным  лицом местного самоуправления на основании  и во исполнение положений, установленных  федеральными законами и законами субъектов  РФ. Такие акты подлежат обязательному  исполнению на всей территории муниципального образования; уставы муниципальных  образований подлежат обязательной государственной регистрации в  органах юстиции.

Особые права законодательство закрепило за сходами граждан, проживающих  в сельских населенных пунктах и  поселках. Если прежде сходы граждан  действовали наряду с местными органами власти, то сегодня в небольших  городских и сельских поселениях собрания, сходы граждан все чаще выступают в качестве органов  населения и вместе с выборным главой местного самоуправления осуществляют все функции местного самоуправления, в рамках которого представительные органы не образуются. 

 

3.2 Территориальная  и организационная основа местного  самоуправления

Федеральный закон 2003 года №131-ФЗ предусматривает кардинальное изменение  принципов территориальной организации  местного самоуправления. Все муниципальные  образования (за исключением городов  федерального значения) разделяются  в правовом отношении на 3 типа: поселение (городское или сельское), муниципальный  район, городской округ. При этом важно отделять понятие «поселение»  как самоуправляемая территория от понятия «населенный пункт». Поселение  может состоять и из одного, и  из нескольких населенных пунктов. Кроме  того, введено новое понятие –  «межселенная территория». Система  муниципальных образований на территории субъекта РФ представлена в Приложении Е.

Территориальную основу местного самоуправления составляют территории муниципальных образований. В России насчитывается более 150 тыс. населенных пунктов. Не все они являются муниципальными образованиями, однако в результате реформы местного самоуправления органы местного самоуправления максимально  приближены к населению в целях  качественного и своевременного оказания всем гражданам социальных и бытовых услуг. Вместо 12 тыс. муниципальных  образований, существовавших в 2003 г., в 2006 г. уже было более 24 тыс. муниципальных  образований, в том числе более 19 тыс. сельских поселений[9]. Именно территория муниципального образования определяет пространственный предел осуществления местного самоуправления, действия муниципальных правовых актов.

Закон предусматривает следующие  виды муниципальных образований: городское  поселение, сельское поселение, муниципальный  район, городской округ, внутригородская  территория города федерального значения.

Границы территорий муниципальных  образований, а также основания  для их объединения, разделения, изменения  статуса устанавливаются законами субъектов РФ на основе ряда принципов. В статье 11 Федерального закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» указаны  требования к установлению и изменению  границ муниципальных образований. Это следующие требования:

1) территория субъекта  РФ разграничивается между поселениями;

2) территории всех поселений,  за исключением территорий городских  округов, а также возникающие  на территориях с низкой плотностью  населения межселенные территории  входят в состав муниципальных  районов;

3) территорию поселения  составляют исторически сложившиеся  земли населенных пунктов, прилегающие  к ним земли общего пользования,  территории традиционного природопользования  населения соответствующего поселения,  рекреационные земли, земли для  развития поселения;

4) в состав территории  поселения входят земли независимо  от форм собственности и целевого  назначения;

5) в состав территории  городского поселения могут входить  один город или один поселок,  а также территории, предназначенные  для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры;

6) в состав территории  сельского поселения могут входить  один сельский населенный пункт  или поселок с численностью  населения более 1000 человек и  (или) объединенные общей территорией  несколько сельских населенных  пунктов с численностью населения  менее 1000 человек каждый;

7) сельский населенный  пункт с численностью населения  менее 1000 человек, как правило,  входит в состав сельского  поселения;

8) статусом сельского  поселения может наделяться сельский  населенный пункт с численностью  населения менее 1000 человек;

9) на территориях с  низкой плотностью населения  и в труднодоступных местностях  сельский населенный пункт с  численностью населения менее  100 человек может не наделяться  статусом поселения, и данный  населенный пункт может не  входить в состав поселения,  если такое решение принято  на сходе граждан, проживающих  в соответствующем населенном  пункте;

10) административным центром  муниципального района может  считаться город (поселок), имеющий  статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения  устанавливаются с учетом пешеходной  доступности до его административного  центра и обратно в течение  рабочего дня для жителей всех  населенных пунктов, входящих  в его состав, а границы муниципального  района – с учетом транспортной  доступности до его административного  центра и обратно в течение  рабочего дня для жителей всех  поселений, входящих в его состав;

12) территория населенного  пункта должна полностью входить  в состав территории поселения;

13) территория поселения  не может входить в состав  территории другого поселения;

14) территория городского  округа не входит в состав  территории муниципального района;

15) границы муниципального  района устанавливаются с учетом  необходимости создания условий  для решения вопросов местного  значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными и региональными законами;

16) территория поселения  должна полностью входить в  состав территории муниципального  района.

3.3 Экономическая  основа местного самоуправления

По настоящему эффективное местное самоуправление должно обладать соответствующей экономической основой. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации муниципальная собственность признается и защищается наравне с частной, государственной и иными формами собственности (частной и государственной). Имущество, которое может находиться в собственности отдельных видов муниципальных образований – поселений, муниципальных районов и округов – несколько различается, что обусловлено предметами ведения соответствующих муниципальных образований. В части 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Каждое муниципальное  образование имеет собственный  бюджет, формируемый за счет различных  источников: средств самообложения  граждан; доходов от региональных налогов  и сборов; доходов от федеральных  налогов и сборов; дотаций, субвенций, субсидий, иных средств финансовой помощи из бюджетов других уровней; доходов от имущества, находящегося в муниципальной собственности, части прибыли муниципальных предприятий; штрафов; добровольных пожертвований и иных поступлений. Финансовые полномочия осуществляются органами местного самоуправления в строгом соответствии с нормами бюджетного и налогового законодательства.

Состав муниципального имущества  определяется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Согласно Федеральному закону 2003 года №131-ФЗ, в состав муниципального имущества  входит: