Нормотворчество в России

 

       Нормативные правовые акты являются продуктом особого рода деятельности — нормотворчества органов исполнительной власти. Нормотворчество — основной путь воздействия на общественные отношения, главное средство придания праву юридической силы. 
Нормотворчество в правовой сфере — это в принципе и главным образом государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение государственной воли в закон. 
Нормотворческая деятельность так или иначе связана с проявлением государственной воли. Основную нормотворческую деятельность в Российской Федерации осуществляет парламент — Федеральное Собрание. В соответствии со статьей 11⁷  Конституции Российской Федерации государственную власть в России наравне с другими осуществляет Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), причем статья 94  Конституции, дополняя это положение определяет, что «Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации».

      Содержание нормотворчества складывается из последовательно осуществляемых организационных действий, образующих в своей совокупности то, что называют правотворческим процессом. Это технология создания нормативных актов и доведения их предписаний до адресатов. Законодательный процесс — это порядок внесения законопроектов, их рассмотрения, принятия, подписания и опубликования законов. 
Правотворческий процесс складывается из стадий:

1. Стадия законодательной инициативы. Круг субъектов, обладающих правом  законодательной инициативы строго  очерчен в Конституции РФ. Начало законодательного процесса восходит к праву законодательной инициативы и кругу ее субъектов. Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции, право законодательной инициативы принадлежит Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду по вопросам их ведения. Право законодательной инициативы — это юридически предусмотренная возможность соответствующих государственных органов и депутатов вносить в Государственную Думу проекты законов.

2. Решение компетентного органа  о необходимости издания акта, выработки его проекта, включение в план законопроектных работ и т.д.

3. Разработка проекта нормативного  акта и его предварительное обсуждение. Следует отметить, что по наиболее важным нормативным актам, в демократическом государстве его проект выносится на всенародное обсуждение или на референдум (например, проект Конституции РФ был вынесен на всенародный референдум, а принятие нового Уголовно-процессуального кодекса уже много лет обсуждается консультативными группами ученых и специалистов).

4. Рассмотрение проекта нормативного  акта в том органе, который уполномочен его принять.

5. Принятие нормативного акта. Нормативно-правовой акт — официальный государственный документ, в котором содержатся нормы права. Создается в результате нормотворческой (законодательной) деятельности органов государства. Является основным источником права, юридически обязателен для неопределенного персонально круга лиц. Нормативным документам свойственно указание на меры ответственности. По юридической силе нормативно-правовые акты подразделяются на: законы — принимаются по основным вопросам общественной жизни, в особом законодательном порядке высшим представительным органом государства или путем референдума; не подлежат контролю со стороны какого-либо органа государственной власти: конституционные, обыкновенные, чрезвычайные; подзаконные акты — указы президента, постановления правительства, нормативные акты министерств и ведомств, постановления местных органов управления.

6. Доведение содержания принятого  акта до адресатов. Принятый закон идет на подписание Президенту Российской Федерации, после этого он подлежит обнародованию. Следует отметить, что все нормативно-правовые акты подлежат обнародованию, т.е. они должны быть доведены для всеобщего сведения, путем опубликования в «Российской газете», «Сборнике законодательства Российской Федерации» и др. официальных изданиях. Местные нормативно-правовые акты подлежат опубликованию в местных официальных печатных изданиях.

      Федеральное Собрание является высшим законодательным органом Российской Федерации. Это положение обуславливается юридической природой и сущностью принимаемых им законодательных актов. Дело в том, что Федеральное собрание принимает федеральные законы, которые имеют высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Федеральные законы должны соответствовать и не противоречить Конституции Российской Федерации, в отношении же обычных законов и иных нормативно-правовых актов они являются базой, определяющей основные направления и развитие нормотворчества. Обычные законы дополняют и развивают положения Конституции и федеральных законов и должны следовать и не противоречить им.

      Сегодня при установлении разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами республики получили право законодательной деятельности и активно используют это право в своих интересах, создавая собственные законодательные органы. Кроме этого правом нормотворчества обладают и органы других ветвей власти. Например, Президент может издавать указы, с помощью которых исполнительная власть может налагать вето на принятие законов, Правительство издает постановления и распоряжения, также являющихся нормативно-правовыми актами. Но ни один из этих органов не имеет права принимать федеральные законы. Именно поэтому Федеральное Собрание является высшим законодательным органом Российской Федерации и несет на себе главные функции осуществления законодательной власти. 
     Субъекты Российской Федерации в зависимости от их статуса могут принимать различные законодательные акты в силу принципа разграничения полномочий. Так в соответствии с пунктом а) части первой статьи 72 ⁸ Конституции республики в составе Российской Федерации могут принимать конституции и законы; края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа — уставы, законы и иные нормативные правовые акты. Но вместе с этим та же статья устанавливает, что обеспечение соответствия названных правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Из этого следует, что о соответствии федерального и местного законодательства должны равным образом заботиться как Федерация в лице своих органов, так и субъекты Федерации. На практике же нередко создаются ситуации, когда законодательные органы субъектов Федерации, пользуясь предоставленным им Конституцией правом законодательной деятельности, превышают свои полномочия при принятии нормативных актов. В таких случаях федеральные органы используют свои властные полномочия для обеспечения предусмотренного Конституцией Российской Федерации верховенства федерального закона над законодательством субъектов Федерации. Так, к примеру, Президент может использовать согласительные процедуры при возникновении разногласий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации, а Конституционный Суд имеет право отменить действие нормативного акта субъекта Федерации в случае признания его несоответствующим Конституции Российской Федерации или федеральному закону. Право издавать правовые акты в своей компетенции принадлежит также Президенту РФ (Указы), Правительству РФ (постановления, определения), министерствам, ведомствам и другим органам исполнительной власти, а также органам власти субъектов РФ. 
Нормотворческую деятельность вправе осуществлять и народ, путем всеобщего голосования (референдум). Конституция РФ, предусмотрела необходимость принятия конституционного закона о референдуме. Президентом РФ  был подписан Федеральный конституционный закон ⁹«О референдуме Российской Федерации». Согласно этому Закону, референдум РФ — всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Референдум регулируется также Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. Предусматриваются три вида референдума: общероссийский, субъекта РФ и местный. Законом регламентируется характер вопросов, выносимых на референдум. Так, на общероссийский референдум в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации. Но определённые вопросы не могут выноситься на общероссийский референдум.

1) изменения статуса субъектов РФ;

2) досрочного прекращения  или продления срока полномочий  Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы, а равно проведении досрочных выборов Президента, Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования); 
3) принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;

4) введения, изменения  и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты;

5) принятия чрезвычайных  и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

6) амнистии ¹⁰и помилования;

Вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации. Яркий пример референдума, проведенного в Российской Федерации — это всенародное голосование при принятии Конституции РФ 1993 г.

Таким образом, нормотворчество  в РФ осуществляет Федеральное Собрание, законодательные органы и органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления по вопросам своего ведения, а также — народ. Всеобщее голосование граждан — подтверждение существования непосредственной демократии в государстве.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Виды нормативно  правовых актов органов исполнительной  власти.

 

     Классификация нормативно-правовых актов производится по различным основаниям:

1. по юридической силе ;

2. по содержанию;

3. по объему и характеру  действия;

4. по субъектам их  издающим;

    По юридической силе все нормативно-правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты. Юридическая сила нормативно-правовых актов является одним из основных признаков их классификации. С помощью юридической силы определяется место и значимость нормативно-правовых актов в правовой системе государства. Нормативно-правовые акты условно можно классифицировать также и по их содержанию, нормы которого относятся к определенной отрасли права. Однако следует иметь в виду, что могут быть акты, включающие в себя нормы, относящиеся к нескольким отраслям права, к таким, например, как: трудовое, семейное, уголовное. По объему и характеру действия нормативно-правовые акты подразделяются: – на акты общего действия, охватывающие всю совокупность отношений определенного вида на данной территории государства; – на акты ограниченного действия, которое распространяется только на часть территории или на определенный контингент лиц, находящихся на данной территории; – на акты, действующие в чрезвычайных ситуациях, как например, при введении военного положения, чрезвычайного положения, в условиях стихийных бедствий. По основным субъектам государственного правотворчества нормативно-правовые акты можно подразделить на акты законодательной власти (законы), на акты исполнительной власти (подзаконные акты) и на акты судебной власти, приобретающие нормативно-правовой характер. Законом называется обладающий высшей юридической силой нормативно-правовой акт, принятый в особом порядке государственными органами законодательной власти и регулирующий наиболее важные общественные отношения. Закон как основной источник права, обладающий высшей юридической силой, имеет свои признаки. К этим признакам относятся:

1) Законы принимаются  высшими представительными органами  государства или самим народом  в результате референдума. 

 2) Законы принимаются по основным наиболее существенным вопросам общественной жизни.

3) Законы принимаются  в особом законодательном порядке,  что не присуще подзаконным  нормативно-правовым актам.

4) Законы не подлежат  отмене каким-либо другим органам  государства и могут бать отменены  или изменены только тем законодательным органом, который их принял.

5) Законы представляют  собой ядро всей правовой системы  государства, они обусловливают  структуру всей совокупности  нормативно-правовых актов, юридическую  силу каждого из них, субординацию  нормативно-правовых актов по отношению друг к другу. Ведущее и определяющее положение законов в системе нормативно-правовых актов государства выражает одно из основных требований законности – верховенство закона в регулировании общественных отношений. Ни один подзаконный акт не может вторгаться в сферу законодательного регулирования. Если такое случается, то подзаконный акт должен быть приведен в соответствии с законом или немедленно отменен. Законы подразделяются на конституционные и обыкновенные. Так, например, в российском законодательстве конституционные законы в свою очередь делятся на конституции и собственно конституционные законы, которые по своей юридической силе стоят следующими после конституции. Конституционные законы определяют основные начала государственного и общественного строя, правовое положение личности и организаций и др. На основе конституционных законов строится и детализируется вся система нормативно-правовых актов государства. Конституция по отношению к другим нормативно-правовым актам, в том числе и законам обладает высшей юридической силой. Обыкновенные законы принимаются и действуют в строгом соответствии с конституционными актами и регламентируют определенные и ограниченные сферы общественной жизни. Обыкновенные законы принято делить на: 1. кодексы 2. основы законодательства 3. специальные законы ¹¹4. уставы Кодексом называется законодательный акт, в котором объединены и систематизированы нормы права, которые регулируют определенную область общественных отношений. Такая систематизация норм права называется кодификацией. В процессе кодификации, которую осуществляют только компетентные правотворческие органы, создается новый законодательный акт, который содержит нормы в значительной степени отличающиеся от ранее действовавших. Это сводный законодательный акт, поскольку в нем объединяются в единое целое правовые нормы, входившие ранее в различные правовые акты, но регулирующие одну и ту же область общественных отношений. Кодекс является основным среди нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в определенной области общественной жизни. Кодекс в основных чертах регулирует общественные отношения определенной области общественной жизни и содержит общие принципы, имеющие исходные значения для всех норм данной отрасли права. Следующим видом законодательных актов являются основы законодательства. Основы законодательства устанавливают основные начала определенной отрасли права или определенной сферы государственного управления. Это тоже одна из форм кодификации и применяется в федеративных государствах. В союзном государстве основы законодательства являются базой для правотворческой деятельности субъектов федерации. Специальные законы принимаются для регулирования определенной специфической сферы общественных отношений. Например, связанные с осуществлением государственной власти. Законодательными актами могут являться также уставы. Как, например, устав области или края в РФ. Подзаконные нормативно-правовые акты. Подзаконные нормативно-правовые акты – это акты компетентных государственных органов, которые принимаются на основе закона и не должны ему противоречить. Подзаконные акты ¹²обладают меньшей юридической силой по сравнению с законами и производны от юридической силы законов. Подзаконные акты призваны конкретизировать и развивать основные принципиальные положения законов. Подзаконными актами как правило являются акты различных органов исполнительной власти. По субъектам издания и сфере распространения они подразделяются на: – общие акты – местные акты – ведомственные акты – внутриорганизационные акты.

1. Подзаконные акты общего характера – это нормативно-правовые акты общей компетенции, действие которых распространяется на всех лиц в пределах территории страны, и которое по своей юридической силе и значению следует за законами. При помощи подзаконных актов осуществляется государственное управление обществом, регулируются экономические, социальные и другие сферы общественной жизни. К общим подзаконным нормативно-правовым актам относятся: 1) Нормативные указы президента, которые среди подзаконных актов обладают высшей юридической силой и издаются на основе и в развитии законов. 2) Постановления правительства, которые являются подзаконными нормативно-правовыми актами, и которые не должны противоречить законам, указам президента. Они предназначены для детального регулирования государственного управления экономикой, социальным строительством, здравоохранением, народным образованием, охраной общественного порядка и т.д.

2. Местными подзаконными  актами являются акты органов  представительной и исполнительной  власти на местах. Их издают местные органы представительной власти и органы местного самоуправления. Действие этих актов ограничено той территорией, на которой действует данный местный орган власти или орган местного самоуправления. Они обязательны для исполнения всеми лицами, проживающими на данной территории. Такими актами могут быть, например, акты муниципалитета, мэрии, префекта по вопросам местного значения.

3. Ведомственные акты (приказы, инструкции) – это такие нормативно-правовые акты общего действия, которые распространяются лишь на ограниченную сферу общественных отношений, как, например, на таможенные отношения, банковские, транспортные, государственно-кредитные и др.

4. Внутриорганизационные  подзаконные акты издаются различными  государственными органами и организациями для регламентации своих внутренних вопросов и распространяют свое действие только на членов этих государственных органов и организаций. Решение судебных органов также могут приобретать нормативно-правовой характер, например, в результате обобщения судебной практики. Судебная практика выступает источником права в тех случаях, когда в силу неясности, неопределенности, противоречивости нормативных предписаний, суд вынужден конкретизировать или уточнять содержание правовых норм.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Нормотворческая  деятельность МВД России

 

       Понимание нормотворчества как организационно-правовой формы государственной деятельности важно для определения места, которое оно занимает в процессе создания права. Динамизм нормотворческой деятельности, ее сложный характер требуют дальнейшего совершенствования организационных форм, в которых она осуществляется. В настоящее время в дальнейшем совершенствовании нуждается процессуально - правовое обеспечение процесса издания нормативных актов. К числу актуальных процессуальных проблем, в частности в науке, относят совершенствование правового регулирования процессуальных правотворческих отношений, связанных с изданием нормативных актов, обеспечением эффективности организационных технологи нормотворческого процесса и т.п.