Проблема разграничения предметов ведения и полномочий: решение или порождение проблем?

      Проблема  существования самостоятельного вида юридической ответственности лишь сравнительно недавно стала предметом изучения в науке российского конституционного права. Первые специальные исследования о правовой природе и особенностях ответственности по конституционному праву относятся к началу 70-х годов. Достаточно сказать, что даже в определении (дефиниции) ответственности за нарушения конституционных норм среди ученых нет единства (публично-правовая, конституционная, государственная, уставная). Также не существует какого-либо общепризнанного подхода и к содержанию категории конституционно-правовой ответственности.

      Попробуем охарактеризовать две имеющиеся основные концепции конституционно-правовой ответственности и их наиболее «слабые» места.

      Сторонники  первой⁶ понимали под ответственностью обязанность претерпевания различных правоограничений, выступающих последствием правонарушения. Авторы второго подхода к конституционной ответственности представляли ее в виде принудительной реализации санкции правовой нормы как последствия совершенного конституционного правонарушения⁷. Различие между этими определениями ответственности фактически сводится к отказу от рассмотрения категории ответственности через понятие «обязанность». Основным недостатком обоих направлений является низведение ответственности к негативной оценке со стороны государства, выражающейся в несении определенных обременении виновного в правонарушении.

      На  наш взгляд, понятие конституционной ответственности должно включать следующие признаки:

• государственное и(или) общественное осуждение в виде заложенного в норме требования применения или непосредственного использования принудительных мер преимущественно организационного характера, реже личного характера, состоящих в лишении властных полномочий, утрате юридической силы акта, остановке (приостановке) работы государственного органа или прекращении деятельности общественного объединения и т. п.;
• совершенное противоправное деяние, то есть конституционное правонарушение, с важнейшими его условиями (элементами): объективной противоправностью и виной;
• установившаяся между правонарушителем и государством правовая связь в момент совершения противоправного деяния, характеризующаяся возникновением специального охранительного отношения.

      Таким образом, ответственность, с нашей точки зрения, представляет собой правовую связь (состояние), которая возникает вследствие несоблюдения правовой нормы между участниками нарушенного правоотношения, воплощается в установлении нормативного, обращенного к правонарушителю требования подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию) и реализуется, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной обязанности) либо в восстановлении нарушенных прав пли правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного принуждения.

      Классификация мер ответственности  субъектов федерации.

      Опираясь  на имеющиеся разработки, к числу мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации следовало бы отнести:

1. отстранение от должности высшего должностного лица — главы исполнительной власти субъекта;
2. роспуск или приостановление деятельности высшего органа законодательной власти субъекта;
3. отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта органами государственной власти федерации;
4. признание недействительными актов органов власти субъектов судами по обращениям органов власти федерации;
5. временное перераспределение предметов ведения и полномочий (как правило, конкурирующих) в пользу органов власти федерации;
6. изменение статуса субъекта федерации;
7. назначение специального федерального представителя для управления субъектом («прямое президентское правление»);
8. ввод специальных милицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством.

Классифицировать  перечисленные федеральные санкции (меры ответственности) можно по различным основаниям. Во-первых, в зависимости от применяющих их органов их можно разделить на:

• санкции органов исполнительной власти федерации (отмена или приостановление действия актов);
• санкции судебных органов (признание актов органов власти субъектов недействительными) и санкции, налагаемые совместно несколькими федеральными органами (ввод войск, роспуск законодательного органа, отстранение от должности главы исполнительной власти субъекта).

      Во-вторых, систематизация может основываться на разграничении мер ответственности по правовому результату:

• меры, по которым акты органон власти утрачивают юридическую силу (признание актов недействительными, отмена или приостановление их действия вышестоящими органами);
• меры, лишающие должностное лицо или орган властных полномочий (отстранение от должности высшего должностного лица, роспуск или приостановление деятельности законодательного органа);
• меры, преобразующие правовой статус субъектов права (принятие федерального закона об изменения статуса субъекта);
• меры по использованию прямого принуждения (деятельность армии, милиции и т. п.).

В-третьих, меры ответственности (санкции) можно подразделить на окончательные и временные, в зависимости от длительности воздействия. Например, признание недействительным акта всегда имеет окончательный характер, а ввод воинских подразделений в субъект федерации может применяться только временно.

В-четвертых, меры ответственности можно классифицировать по степени использования государственного принуждения:

• меры, основанные на средствах косвенного, опосредованного правовой процедурой принуждения (лишение юридической силы, лишение властных полномочий, возложение обязанностей);
• меры фактического, прямого физического принуждения (использование армии и милиции).

      В-пятых, меры ответственности можно разграничить и по использованию функционального критерия: карательные меры, основой которых является назначение наказания, возложение специальных отрицательных обременений, ставящих органы государственной власти в подчиненное положение к федерации, фактически лишающие их государственного статуса, — ликвидация собственной системы управления субъектом, то есть отстранение от должности высшего должностного лица и приостановление либо роспуск законодательного органа, а также назначение федерального представителя для управления субъектом, перераспределение предметов ведения и полномочий; восстановительные меры, возвращающие статус-кво, существовавший до нарушения правовых установлений, — отмена или приостановление действия незаконного акта, признание акта недействительным; меры пресечения, выражающиеся в основном в использовании средств прямого государственного принуждения, в целях оперативного пресечения правонарушений со стороны органов государственной власти субъектов — ввод подразделений милиции, армии для подавления мятежей, беспорядков, сепаратистских выступлений.

      Проблемы  совершенствования  законодательства о  конституционной  ответственности  субъектов Российской Федерации.

      В литературе на сегодняшний день тема ответственности субъектов федеративных отношений — федерации и ее членов — разработана недостаточно. Причем в работах, посвященных проблемам конституционной ответственности, лишь отрывочно отмечается возможность применения санкций к органам власти субъектов федерации за несоблюдение федерального законодательства.

      Основной  проблемой данного этапа конституционного развития России можно назвать создание четкой системы взаимоотношений федеральных и региональных органов власти в целях стабильности федеративной формы устройства государства. В настоящее время федеральные органы власти практически не имеют правовых способов воздействия на органы власти субъектов Федерации. Тому свидетельство многочисленные акты несоответствия конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Федерации федеральному законодательству, неисполнение решений федеральных судов, присвоение полномочий органов власти Федерации, в том числе и по заключенным договорам между Российской Федерацией и отдельными субъектами⁸.

      По  нашему мнению, необходимо в ближайшее время внести поправки в Конституцию России с целью создания стройной системы мер конституционной ответственности субъектов Федерации.

      Какова  ситуация сейчас? В Конституции Российской Федерации закреплены лишь две меры ответственности: приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов Президентом России до решения соответствующего суда (ч.2 ст. 85) и признание неконституционными правовых актов субъектов Конституционным Судом Российской Федерации по запросам федеральных органов (ст. 125). Возникают вопросы: как быть в том случае, если субъект (его органы власти) отказывается выполнить решение Конституционного Суда либо открыто нарушает федеральные законы? Нужно в числе первых поправок в Конституцию России и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» ввести такие меры ответственности субъектов Федерации, как:

• временное отстранение от должности высшего должностного лица субъекта (президента, губернатора) в случае нарушения им Конституции и федеральных законов после предварительного уведомления о необходимости привести в соответствие изданные им правовые акты и отказа от выполнения этих требований в срок до трех месяцев указом Президента России. Окончательное отстранение от должности происходит по итогам рассмотрения дела в Конституционном Суде,
• приостановление деятельности законодательного (представительного) органа власти субъекта и его роспуск в том же порядке, что и при решении вопроса об отстранении от должности высшего должностного лица субъекта;
• в случае отсутствия высших органов государственной власти субъекта назначение Президентом России временного федерального управления данным субъектом федерации сроком не более чем на год. В случае необходимости продления срока согласие должен давать Совет Федерации;
• крайней мерой конституционной ответственности является введение в субъект федерации внутренних войск, армии и спецподразделений милиции в случае вооруженных столкновений, угрозы территориальной целостности Российской Федерации, деятельности сепаратистских групп. Подобная мера вводится указом Президента, согласованным с Советом Федерации. При неотложной необходимости указ вступает в силу немедленно с одновременным внесением его на утверждение Совета Федерации.

      На  наш взгляд, необходимы исследования по разработке новых видов ответственности субъектов Федерации, их органов и должностных лиц. Так, И. А. Умнова предлагает изучить возможность закрепления в Конституции России такого вида конституционно-правовой ответственности, как преобразование статуса субъекта Федерации вследствие признания несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен. В результате применения такой меры субъект либо будет присоединен к другому субъекту Федерации в качестве административно-территориального образования, либо на его основе будет образована федеральная территория⁹.

      В такой ситуации требуется введение в перечень мер конституционной ответственности комплексной меры правового воздействия о признании системы государственной власти субъекта антиконституционной.

      В виде последствий ее использования будет автоматически выступать применение сразу целого комплекса мер — смещение главы исполнительной власти, роспуск законодательного органа, приостановление действия конституции (устава) субъекта, введение прямого федерального управления, перераспределение совместных предметов ведения и полномочии в пользу Федерации и др.

      В литературе было высказано предложение  о принятии федерального закона «О конституционной ответственности», в котором были бы четко «определены юридические основания для наступления неблагоприятных последствий конституционной ответственности, равно процедурные вопросы отрешения от должности высших должностных лиц», и создании Кодекса конституционных правонарушений. По нашему мнению, эти предложения несколько скороспелы и недостаточно обоснованны. Показателен даже факт отсутствия в российской науке конституционного права специальных исследований, посвященных проблемам конституционной ответственности субъектов Федерации.

      Думается, становление института конституционно-правовой ответственности должно пройти несколько этапов.

      На  первом должно быть законодательно, а по возможности и конституционно закреплено наименование конституционно-правовой ответственности, а также основные «составы» конституционных правонарушений. Названия статей, их частей должны раскрывать сущность конституционной ответственности, ее особенности и элементы

      Затем на конституционный уровень поднимается  регулирование комплекса мер конституционно-правовой ответственности, причем в Конституции появляется специальная глава, регламентирующая конкретные меры ответственности.

      Третий  этап — создание кодифицированного акта, собирающего воедино все разнообразные меры ответственности, ранее нашедшие отражение в десятках нормативных актов. На конституционном уровне остается регламентация лишь наиболее важных видов ответственности в отношении государственных органов и должностных лиц, находящихся у власти.

  Российский  федерализм: проблемы и эволюция.

  Современные исследователи федерализма справедливо отмечают, что хотя и нет и мире абсолютно совершенных моделей государственного устройства, есть государства, выбор которыми федеративной формы устройства обеспечивает целостность и стабильность, мир и согласие внутри них¹⁰.