Местное налогообложение

Для сохранения доходов местных бюджетов в составе местных налогов вместо налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы вышеназванным федеральным законом устанавливается, что в местные бюджеты зачисляется налог на прибыль предприятий и организаций по ставкам, устанавливаемым представительными органами местного самоуправления в размере не выше 5 процентов. Введение этого налога полностью не компенсирует уменьшение налоговых поступлений в местные бюджеты, в результате упразднения налоги на содержание жилого фонда и объектов социально-культурной сферы - недостаток средств составит около 5 млрд. руб., или почти 0,4% от налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. Относительно налога с продаж, введенного в большинстве субъектов Российской Федерации с целью получения дополнительных средств на решение социальных вопросов, можно отметить его неэффективность и, следовательно, возможность отмены.

Вызывает  возражение намеченный в правительственной налоговой реформе перевод из местных налогов в состав федеральных налога на наследование и дарение.

Вследствие  этого, в соответствии со статьей 15 части первой Налогового кодекса, в составе местных налогов останутся земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу и местные лицензионные сборы. В соответствии с правительственной налоговой реформой и составе региональных налогов предлагается временно сохранить налог на имущество организаций, порядок взимания которого в основном соответствует действующему одноименному налогу. Законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации по согласованию с представительными органами местного самоуправления должно быть предоставлено право введения налога на недвижимость взамен налога на имущество организаций, налога на имущество физических лиц и земельного налога.

Кроме того, в отношении земельного налога, также являющегося местным налогом, в Кодексе предусмотрены лишь общие принципы налогообложения, в соответствие, с которыми представительные органы местного самоуправления определяют порядок исчисления и уплаты налога на соответствующей территории, а также конкретные налоговые ставки (от 0.1 до 2% от соответствующей налоговой базы) по земельным участкам. Принятая в первой части Налогового кодекса Концепция, состоящая в распределении (закреплении) части налогов по уровням бюджетной системы в качестве собственных доходов с одновременным использованием разделенной ставки по некоторым видам налогов или закреплением долей налоговых поступлений на постоянной или временной основе за бюджетами разного уровня, требует значительной корректировки.

Исходя  из необходимости решения проблемы обеспечения соответствия объема собственных доходов бюджетов всех уровней, их расходным полномочиям, целесообразно создание более простой и устойчивой концепции налогообложения и распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы.

Распределение налогов по уровням бюджетной  системы (федеральные, региональные и местные налоги) означает, что данные виды налогов собираются на определенной территории, а элементы налогообложения устанавливаются представительными (законодательным) органов власти соответствующего уровня, сумма же налоговых поступлении не всегда полностью направляется   в бюджет соответствующего уровня. Поступления от ряда налогов распределяются между бюджетами разного уровня либо в соответствии с установленной законодательно разделенной ставкой налога (налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц), либо на основе установленных законодательством Российской Федерации постоянных или временных нормативов (определенных долей или процентов) распределения налоговых поступлений между бюджетами разного уровня (НДС, земельный налог, налог с продаж и т.д.). При этом суммы налоговых поступлений практически не зависят от статуса налога (федеральный, региональный, местный). Тем более, что законодательные акты, регулирующие взимание того или иного налога зачастую эклектичны. Например, земельный налог является местным, в соответствии со статьей 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», он вводится представительным (законодательным) органом местного самоуправления, который устанавливает некоторые элементы налогообложения и порядок его взимания.

Вместе  с тем земельный налог взимается  на всей территории Российской Федерации в соответствии с налоговыми ставками, установленными статьей 5 Закона Российской Федерации «О плате за землю» и налоговые поступления распределяются между бюджетами всех уровней в соответствии с нормативами, ежегодно устанавливаемыми федеральным законом о федеральном бюджете. Об эклектичности правового механизма можно говорить и в отношении единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности, налога на имущество физических лиц и других.

Одновременно  важно «повернуть» налоговое  законодательство в направлении стимулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к увеличению налогового потенциала и налоговых усилии, к росту собственных доходов бюджета.

В современных  условиях налогооблагаемая база оценивается методом «от достигнутого». Отчетные данные о собранных на территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования налогах ежегодно экстраполируются на условия следующего бюджетного года. В связи с этим при выравнивании бюджетной обеспеченности территорий не учитываются налоговые усилия региональных и местных властей. Вследствие этого, как субъекты Российской Федерации, так и муниципальные образования заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов (хотя это прямая задача территориальных органов Налоговой службы Российской Федерации), сколько в сокрытии налогооблагаемой базы и «выбивании» у вышестоящих органов государственной власти дополнительной финансовой помощи.

Представляется, что в целях повышения заинтересованности всех уровней власти в собираемости налогов, а также для обеспечения достаточного объема налоговых доходов бюджетам всех уровней для исполнения их расходных полномочий, необходимо более последовательно реализовать принципы разделенных ставок налогов и законодательного закрепления на долговременной основе нормативов распределения налоговых поступлений между бюджетами разного уровня.

В настоящее  время по ряду налогов установлены в специальных федеральных законах постоянные нормативы распределения поступлений от них между уровнями бюджетной системы. Это относится в частности, к федеральному налогу - плата за недра, поступления от которого зачисляются равными долями на постоянной основе в бюджеты всех уровней в соответствии с Федеральным законом «О плате за недра».

Поступления от регионального налога — налога с продаж распределяются на

основе  постоянного соотношения - 40 и 60 процентов между региональным и

местным бюджетами в соответствии со статьей 1 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в статью 20 Закона Российской Федерации «0б основах налоговой системы в Российской Федерации».

Постоянная  пропорция распределения налоговых  поступлений между бюджетами разного уровня установлена и в отношении такого регионального налога, как единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности. Так, в соответствии со статьей 7 Федерального закона «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» суммы единого налога, уплачиваемые организациями, зачисляются в следующих пропорциях: в федеральной бюджет - 25%. в государственные внебюджетные фонды — 25%, в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты - 50%. Суммы единого налога, уплачиваемые предпринимателями, зачисляются в следующих размерах: в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты - 75% общей суммы единого налога, в государственные внебюджетные фонды - 25%.

Ряд подобных примеров можно продолжить. Их анализ показывает, что законодательное установление постоянных нормативов распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы не зависит ни от статуса налога (федеральный, региональный, местный), ни от его вида (ресурсный, имущественный, налог на потребление).

Определяющим  является лишь воля законодателя сделать  данные виды налогов, в пределах соответствующих постоянно закрепляемых долей, собственными доходами бюджетов того или иного уровня, И в этом смысле не имеет значения каким является тот или иной налог - федеральным, региональным или местным.

Следует отметить, что по ряду налогов (единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности, налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте) в соответствующих федеральных законах не установлен отдельно норматив зачисления поступлений от налога в местные бюджеты. Это относится к компетенции субъекта Российской Федерации. По ряду других налогов (в основном федеральных и региональных) нормативы поступлений, от которых в бюджеты разного уровня устанавливаются ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, также не установлены отдельно нормативы зачисления сумм этих налогов в местные бюджеты, кроме зачисления сумм земельного налога в местные бюджеты. Такое положение не способствует формированию нормальных меж бюджетных отношений, в частности, между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованьями. Ситуация несколько улучшились после принятия Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (№126-ФЗ от 25 сентября 1997 г.). В соответствии со статьей 7, которого должны быть установлены постоянные нормативы отчислении в местные бюджеты от подоходного налога с физических лиц, налога на прибыль организаций, налога на добавленную стоимость, налога на имущество предприятий, акцизов. Хотя уже на первых этапах применения Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" наметилась негативная тенденция, когда субъекты Российской Федерации, пользуясь предоставленным Законом правом, резко уменьшали доходную часть местных бюджетов наиболее благополучных (с бюджетной точки зрения) муниципальных образований. Действующая модель меж бюджетных отношений до сих пор ориентирована преимущественно ни выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частями местных бюджетов.

Такая модель не может эффективно работать, поскольку в ней не предусмотрен принцип распределения бюджетных полномочий, отсутствует механизм заинтересованности муниципальных образований в расширении собственных источников доходов местных бюджетов.

Оптимальное распределение налоговых доходов  между бюджетами всех уровнен, преимущественно путем использования принципа разделенных ставок налогов законодательного закрепления на постоянной (долговременной) основе нормативов распределения налоговых поступлений между бюджетами разного уровня, позволит сократить дотационность в бюджетной системе Российской Федерации, повысить заинтересованность, а также ответственность па каждом уровне этой системы за собираемость налогов, рост налогового потенциала, обозначит сужение сферы пере распределительных процессов, уменьшит необходимость оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам. Кроме того, реализация этого принципа сосредоточит внимание органов государственной власти и органов местного самоуправления на тех субъектах Российской Федерации и тех муниципальных образованиях, где имеющийся налоговый потенциал не позволяет перекрыть минимально необходимые бюджетные расходы.

Четкие  и справедливые правила распределения  налоговых поступлений, в виде законодательно установленных постоянных или долговременных нормативов распределения налоговых доходов между бюджетами разного уровня, необходимо ввести и для ряда налогов, являющихся в настоящее время источниками налоговых доходов, передаваемых в виде регулирующих доходов бюджетам других уровней, т.е. нормативы отчислений по которым устанавливаются на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 гола), в соответствии со статьей 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Обусловлено это тем, что после введения в  действие второй части Налогового кодекса с 1 января 2001 г. собственные налоговые доходы местных бюджетов сократятся с 12 до 8%.

К регулирующим доходам относится, в частности, налог на добавленную стоимость. Это федеральный налог, ставки которого дифференцированы в зависимости от видов реализуемых товаров, работ и услуг, а доли поступлении от НДС в бюджеты разного уровня ежегодно устанавливаются в законе о федеральном бюджете. Отметим, что если до 1 апреля 1998 г. соотношение суммы налога, зачисляемого в федеральный бюджет составляло 75% и в бюджеты субъектов Российской Федерации - 25%, то после этой даты, а также в федеральных законах о федеральном бюджете на 1999 год и 2000 год это соотношение изменилось в пользу федерального бюджета и составило 85% и 15% соответственно.1 В 2001 голу предполагается все поступления от НДС зачислять в федеральный бюджет. Однако не менее важное значение имеет установление постоянного (или возможно долговременного) соотношения суммы НДС, зачисляемой в федеральный бюджет и в бюджеты субъектов Российской Федерации, в размере, соответственно, 75 и 25% и законодательное закрепление его в статье 232 главы 27 (специальной) части Налогового кодекса.

Введение  постоянного норматива распределении суммы НДС между федеральным и региональными бюджетами позволит, в частности, разрешить и существующую коллизию, когда статьей 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» к собственным доходам местных бюджетов относится часть поступлении от НДС (не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации), а для консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации данный налог является регулирующим, т.е. доли поступлений от него закрепляются на временной основе. Кроме того, предлагаемая мера позволит повысить законодательно устанавливаемую долю НДС в качестве собственного дохода местных бюджетов в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».