Проблемы организации налогового администрирования

      С другой стороны, налоговый механизм – это реальное налоговое производство. С таких позиций налоговый  механизм выступает как экономический  инструмент субъективного (императивного) регламентирования системы налоговых отношений.

      Налоговый механизм как свод практических налоговых  действий задаётся совокупностью условий  и правил реализации налоговых законов.

      У государства (в лице субъектов налогового контроля) возникают налоговые отношения с субъектами налогообложения – юридическими и физическими лицами, на которых лежит юридическая обязанность уплаты налогов за счёт собственных средств. Налоговым отношениям может предшествовать система мер, принимаемых субъектами налогового контроля с целью создания соответствующих предпосылок для осуществления контрольных функций в рамках принятых норм и правил.

      Развитие  рыночных отношений придаёт управлению налогообложением иной экономический  смысл. Управление постепенно выходит  из статичного состояния и начинает реагировать на различные изменения налоговых правоотношений. В связи с этим сама система налогообложения приобретает индикативные свойства. Недопоступление налоговых платежей в бюджет может сигнализировать о том что:

      действующие налоговые нормы перестали отвечать потребностям воспроизводства и их следует подвергать ревизии;

      налоговые администрации утратили способность  осуществлять мониторинг налоговых  поступлений и перекрывать возможности  ухода от налогов;

      усилились интеграционные процессы и возникла необходимость освоения налоговыми администрациями особенностей зарубежного налогового законодательства, а также международных правил заключения договоров об избежании двойного налогообложения.

      Такого  рода сигналы обусловливают необходимость пересмотра методов налогового управления. Существует потребность в изменении структур и функций налоговых администраций, направленной налоговой политики и методических основ налогового производства, что становится причиной принятия кардинальных мер, вплоть до проведения очередного этапа налоговой реформы.

      Для оптимального пути развития и совершенствования  налогового администрирования необходимо обозначить принципы построения налоговой  системы. Современные принципы построения налоговой системы и организации налоговой политики делятся на три группы:

      организационные, отражающие административное управление процессом налогообложения (всеобщность, равномерность, гибкость);

      экономические, определяющее воздействие налогов  на экономику (эффективность, экономичность, равно напряженность);

      правовые, отражающие законодательную определённость налоговых отношений (единство, стабильность, определённость).

      Глава 2. Проблемы налогового администрирования  и пути совершенствования.

     Практика  показывает, что в сфере налогового администрирования возникают определенные сложности и проблемы, причиной которых является несовершенство законодательства и возможность его неоднозначного толкования, недобросовестность налогоплательщиков, а также просчеты со стороны территориальных налоговых органов.

     Данный  вывод основан уже и на определенном опыте работы нашей инспекции. Ведь кроме видов налогового контроля, с которыми нам приходилось сталкиваться, таких как камеральные и выездные налоговые проверки, есть еще и  внутриведомственный контроль, осуществляемый МНС России и межрегиональными инспекциями по федеральным округам, – это комплексные и тематические проверки, а также выездные проверки (перепроверки) крупнейших налогоплательщиков. Причем, этот вид контроля осуществляется в постоянном режиме. Например, комплексные проверки управлений по вопросам налогового администрирования осуществляются раз в три года.

     Министерство  пристально следит за соблюдением законодательства как со стороны налогоплательщиков, так и территориальных налоговых органов. Материалы внутриведомственных проверок рассматриваются Министерством и принимаются весьма жесткие меры реагирования. В 2003 г. МНС России издало 25 приказов, которыми к дисциплинарной ответственности привлечено 12 руководителей и 55 заместителей руководителей налоговых управлений. В том числе по результатам трех комплексных проверок, проведенных нашей инспекцией в Сибирском федеральном округе, в этой категории руководителей объявлено четыре замечания, три выговора и один строгий выговор. Если перевести разговор из плоскости официально-дисциплинарной в плоскость финансовую, то, например, при комплексной проверке УМНС по Республике Хакасия в этом году доначислено около 1 млрд руб., что почти в 2 раза больше, чем поступило налоговых платежей по данной территории в федеральный бюджет за полугодие. В среднем каждый сотрудник, участвующий в проверке, за месяц командировки доначислил почти 40 млн руб. Как видим, цифры достаточно убедительные.

     Одно  из приоритетных направлений в реформировании налогового администрирования – работа с налогоплательщиками. Многие предприятия и индивидуальные предприниматели уже смогли ощутить на себе внедрение новых форм работы с налогоплательщиками. Одна из главных задач здесь – уход от закрепления организаций за конкретным инспектором. Согласно новой структуре построения налоговых инспекций, во всех инспекциях созданы отделы по работе с налогоплательщиками, которые взяли на себя весь спектр взаимодействий с налогоплательщиками – от приема отчетности, заявлений, документов по государственной регистрации и постановки на учет до ведения разъяснительной и информационной работы.

     Необходимо  отметить, что специалисты отдела, ответственного за информирование налогоплательщиков, не выполняют никаких контрольных  функций – это работа других отделов (камеральных проверок, регистрации и учета и т.д.). Поэтому, например, при сдаче налоговой отчетности работник, принимающий отчетность, осуществляет только визуальный контроль: все ли документы представлены, заполнены ли обязательные реквизиты (наименование налогоплательщика, ИНН, подписи, печати и т.д.).

     Налоговые органы постоянно работают над совершенствованием своего взаимодействия с налогоплательщиками. Так, для упорядочения работы налоговых  органов с налогоплательщиками, повышения качества их обслуживания, оперативного оказания информационных услуг издан приказ МНС России от 29.10.03 г. № БГ-3-27/575 «О порядке приема налогоплательщиков в инспекциях МНС России». В соответствии с данным приказом налоговые инспекции должны вести прием налогоплательщиков в течение всего рабочего времени.

     Кроме того, организуется прием налогоплательщиков путем создания операционных залов; налогоплательщики информируются  через СМИ, телефонно-справочные службы, телефоны «горячей линии» и т.д. Работа с налогоплательщиками в налоговых органах считается таким же приоритетным направлением, как, например, обеспечение поступлений в бюджет.

     Противоречия  и частые изменения в налоговом  законодательстве создают определенные сложности при работе с налогоплательщиками.

     Например, при введении в действие упрощенной системы налогообложения в первоначальной редакции главы 26.2 перечень расходов при применении объекта налогообложения «доходы минус расходы» не содержал стоимости товаров, приобретенных для дальнейшей реализации. В связи с чем многие организации и индивидуальные предприниматели подали в установленный срок заявления о переходе на упрощенную систему налогообложения с указанием объекта в виде полученных доходов. Однако Федеральным законом от 31.12.02 г. № 191-ФЗ перечень расходов был расширен и в соответствии со ст. 346.16 в состав расходов были включены и товары, приобретенные для дальнейшей перепродажи.

     Очевидно, что хозяйствующие субъекты, выбравшие  в качестве объекта налогообложения  доходы исходя из содержания действовавших в тот период правовых норм, не могли прогнозировать последовавшего затем изменения закона. Многие из них захотели изменить объект налогообложения, подав заявления в налоговые органы. Однако в соответствии с п. 1 ст. 346.13 НК РФ выбор объекта налогообложения осуществляется налогоплательщиком до начала налогового периода, в котором впервые применена упрощенная система налогообложения. В случае изменения избранного объекта налогообложения после подачи заявления о переходе на упрощенную систему налогоплательщик обязан уведомить об этом налоговый орган до 20 декабря года, предшествующего году, в котором впервые применена упрощенная система налогообложения. Таким образом, формально налоговые органы правомерно отказывали в удовлетворении подобных заявлений, оказавшись, таким образом, в роли «заложников законодательства». Но в данной ситуации отказ в изменении объекта налогообложения с доходов на доходы, уменьшенные на величину расходов, по существу лишил налогоплательщиков, принявших решение о применении «упрощенки» с 2003 г., возможности реального выбора объекта налогообложения.

     На  это уже указывалось в решениях арбитражных судов, в частности, в Постановлениях Президиума Высшего  арбитражного суда Российской Федерации  от 20.04.04 г. № 196/04 и № 516/04.

     Все большее и большее внимание уделяется информационно-разъяснительной работе, что очень важно в условиях достаточно часто изменяющегося налогового законодательства. Помимо привычной системы ответов на запросы налогоплательщиков налоговыми органами уже широко используются все способы распространения информации – от печатных изданий до сети Интернет, где на сайтах МНС России и территориальных налоговых органов размещаются все необходимые сведения, включая формы налоговой отчетности и разъяснения налоговых норм.

     Однако необходимо иметь в виду следующее. В соответствии с уже упоминавшимся указом Президента от 09.03.04 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» предусмотрена передача функции налоговых органов по ведению разъяснительной работы о применении законодательства РФ о налогах и сборах. Федеральным законом от 29.06.04 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» вносятся соответствующие изменения в Налоговый кодекс (НК). Так, в подп. 1 п. 1 ст. 21 НК в новой редакции предусмотрено право налогоплательщика получать в налоговых органах кроме прочего и информацию о порядке исчисления и уплаты налогов. Данное право налогоплательщика корреспондирует с обязанностью налоговых органов предоставить налогоплательщикам указанную информацию (подп. 4 п. 1 ст. 31 НК).

     В то же время новая статья 34.2 предусматривает, что Минфин дает письменные разъяснения по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах, а финансовые органы субъектов РФ и местного самоуправления – по вопросам применения законодательства субъектов о налогах и сборах и нормативных актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах.

     Получается, что ряд вопросов можно адресовать как в Минфин, так и в налоговые  органы. Все акценты по этому вопросу  будут расставлены в ближайшее  время, но, скорее всего, Минфин будет в основном контролировать разъяснительную работу налоговых органов.

     Здесь стоит отметить еще вот какой  момент. Закон № 58-ФЗ исключил упоминание о налоговых органах из ст. 111 НК РФ, освобождающей от ответственности налогоплательщиков, которые руководствовались официальными разъяснениями налоговиков. Теперь в этой статье фигурируют лишь финансовые и «иные уполномоченные органы». И хотя налоговые органы уполномочены давать разъяснения по своему кругу вопросов, добиться права на освобождение от ответственности при выполнении разъяснений налоговых органов, возможно, будет непросто.

     Остановимся на представлении налоговой отчетности. В рамках совершенствования системы  налогового администрирования уже  утверждены новые формы налоговых  деклараций, что призвано в первую очередь упростить процедуру заполнения налоговой отчетности. Декларации по различным налогам имеют сейчас типовую форму, единообразный вид общей части, при заполнении титульных листов используются одинаковые условные обозначения и символы. Все это позволяет формализовать ряд процедур налогового контроля и широко внедрять автоматические формы проведения контроля на базе информационных технологий.

     Внедрение технологий представления налогоплательщиком отчетности в электронном виде началось с середины 2002 г., и уже можно говорить о некоторых положительных результатах. Специалистами МНС России создан специальный программный продукт, предназначенный для автоматизации процесса подготовки данных налоговой и бухгалтерской отчетности на электронных носителях – комплекс «Налогоплательщик ЮЛ». С помощью данного программного комплекса налогоплательщики могут не только сформировать налоговую и бухгалтерскую отчетность в электронном виде в соответствии с утвержденным форматом представления налоговой отчетности, но и подготовить и получить отчетность на бумажном носителе по утвержденным формам для представления в налоговые органы.