Проблемы организации налогового администрирования

     Неудивительно, что при подобной неясности налоговых  норм многие споры налогоплательщиков и налоговых органов становятся предметом судебных разбирательств. В своей работе налоговые органы учитывают и анализируют всю  складывающуюся судебную практику, в том числе Постановление Пленума Высшего арбитражного суда от 28.02.01 г. № 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации», а также информационное письмо Президиума Высшего арбитражного суда от 17.03.03 г. № 71 «Обзор практики разрешения арбитражными судами дел, связанных с применением отдельных положений части первой Налогового кодекса Российской Федерации».

     Ни  для кого не секрет, что возможность  двоякого толкования норм закона, а  также наличие противоречий в  налоговом законодательстве приводит к тому, что некоторые налогоплательщики используют подобные лазейки с целью уменьшения своих налоговых обязательств, и в последние годы наряду с характерными нарушениями налогового законодательства широкое распространение получили различные схемы уклонения от уплаты налогов. Именно благодаря таким «технологиям» ухода от налогообложения налогоплательщики в отдельных случаях минимизируют свои налоговые платежи.

     Конституционный суд Российской Федерации в Определении  от 25.07.01 г. № 138-О указал, что по смыслу положения, содержащегося в п.7 ст. 3 НК РФ, в сфере налоговых правоотношений действует презумпция добросовестности налогоплательщика. Для установления недобросовестности налогоплательщика налоговый орган вправе осуществлять необходимую проверку и предъявлять в арбитражных судах требования, обеспечивающие поступление налогов в бюджет, включая иски о признании сделок недействительными и о взыскании в доход государства всего полученного по таким сделкам, как это предусмотрено в п. 11 ст. 7 Закона Российской Федерации от 21.03.91 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации». Именно поэтому налоговые органы большое внимание уделяют данному вопросу. Вопросами анализа схем уклонения от налогообложения занимаются и специалисты Межрегиональной инспекции.

     В целях организации мониторинга  применяемых схем уклонения от налогообложения  и использования пробелов в законодательстве налоговые органы собирают, формализируют  и систематизируют информацию о  действиях налогоплательщиков по тем признакам, которые специалисты налоговых органов могут увидеть еще до выхода на проверку, то есть в ходе камерального анализа.

     Определенный  опыт выявления схем уклонения на основе камерального анализа сведений из баз данных налоговых органов  уже наработан.

     Например, на стадии камерального анализа выявляются налогоплательщики, использующие следующие  схемы уклонения:

     – через регистрацию малых строительных организаций на период льготирования;

     – через использование организациями оффшорных предприятий (договора комиссии);

     – путем преднамеренного банкротства через искусственное завышение кредиторской задолженности;

     – через слияние предприятий с кредиторской задолженностью (в том числе и в бюджет) с дальнейшей ликвидацией по причине банкротства;

     – завышения НДС к возмещению через использование оффшорных предприятий-посредников (были использованы сведения из запросов на встречные проверки).

     Налоговым органам  уже известно достаточное количество разнообразных «схем» ухода от налогов, которые раскрываются и опротестовываются (например, использование посредников для наращивания покупной стоимости товара с целью увеличения сумм НДС, подлежащих к возмещению из бюджета при реализации продукции на экспорт, и одновременно сокращения базы для налога на прибыль; использование договора комиссии с фиктивным комитентом). В качестве примера также можно привести схему, в которой предприятиями закупалось сырье, облагаемое по ставке НДС 20 %, которое затем якобы использовалось при производстве товаров, облагаемых по ставке 10 % (например, игрушек), при этом налог, уплаченный продавцу сырья, заявляется к возмещению из бюджета.

     У налоговых органов есть целый  ряд действенных способов, позволяющих  эффективно отслеживать применение схем уклонения. Среди них – возможность  осмотра помещений, проведение инвентаризации, привлечение экспертов и т.д.

     Особого внимания заслуживают вопросы администрирования  крупнейших налогоплательщиков. В условиях функционирования низовой налоговой  инспекции по объективным причинам невозможно провести качественный анализ финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика с разветвленной организационной структурой и большим количеством аффилированных и взаимозависимых лиц. Полноценный налоговый контроль предполагает наличие информации о структуре и финансовых потоках всего холдинга. Стало быть, необходимы специализированные инспекции, сформированные по отраслевому принципу.

     А поскольку при осуществлении  камеральных проверок крупнейших налогоплательщиков инспекция руководствуется нормами  ст. 31, 88, 82 и 93 НК РФ, то есть после представления налоговых деклараций немедленно посылает требование о представлении копий документов, подтверждающих правомерность применения льгот, того или иного вида расходов, налоговых вычетов по НДС и т.д., то здесь возникает проблема с оперативностью взаимодействия с налогоплательщиком, своевременностью получения необходимых документов (по почте) для углубленной камеральной проверки – ведь на ее проведение отводится всего три месяца.

     При осуществлении работы по взысканию  налогов и сборов за счет имущества налогоплательщика в порядке ст. 47 и 77 НК РФ из-за территориальной удаленности налогоплательщиков также возникают проблемы с получением санкции прокурора в установленный законодательством трехдневный срок (причем, необходимо получить санкцию прокурора того района, где находится налогоплательщик), с оперативным определением ликвидного имущества, оперативным взаимодействием с районными службами судебных приставов при производстве арестов.

     Все указанные проблемы, несомненно, вызывают сложности при администрировании данной категории плательщиков. Для их разрешения необходимы изменения прежде всего на законодательном уровне.

     В ближайшее время в деятельности налоговых органов, и соответственно, в налоговом администрировании  произойдут изменения, вызванные реорганизацией органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента № 314 от 09.03.04 г. МНС России подлежит преобразованию в Федеральную налоговую службу (ФНС). Логическим продолжением этого Указа стал уже упоминавшийся Федеральный закон от 29.06.04 г. № 58-ФЗ («О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления»), который внес соответствующие изменения в Налоговый кодекс, вступившие в силу 3 августа текущего года. Именно с этой даты МНС стало ФНС.

     Закон 58-ФЗ специально оговаривает, что все  акты, принятые органами исполнительной власти (т.е. и налоговыми органами) на день вступления в силу этого закона, продолжают действовать до их официальной отмены. Это означает, что все приказы, инструкции, методички и тому подобные изданные МНС действуют и после 3 августа.

     Точно так же имеют законную силу и все  решения (о проведении проверки, представлении документов, привлечении к ответственности), принятые МНС до реорганизации. Поэтому они обязательны для исполнения налогоплательщиками.

     В ст. 31 НК РФ сказано о праве вышестоящего налогового органа отменять решения нижестоящего. Минфин хотя и является вышестоящей организацией, отменить решения налоговиков не может, так как не является вышестоящим налоговым органом.

     Новой редакцией НК РФ ФНС лишена права  издания каких-либо методических указаний, инструкций и т.п.

     Все полномочия по изданию нормативных (то есть обязательных) актов закон № 58-ФЗ отдает Минфину. Но эти акты, как и прежде, не могут изменять и дополнять действующее законодательство о налогах и сборах.

     Налоговые органы лишаются полномочий по утверждению  форм налоговых деклараций и инструкций по их заполнению. Сейчас это тоже передано Минфину. Причем, теперь в Кодексе речь идет не об инструкциях по заполнению деклараций, а об утверждении порядка их заполнения, и можно ожидать, что в ближайшее время инструкции по заполнению деклараций будут отменяться.

     Основной  функцией ФНС становится контроль. Полномочий для этой работы у налоговых  органов достаточно. Более того, они даже расширяются. Так, налоговые  органы имеют право предоставлять  отсрочки и рассрочки по уплате налогов (сегодня это право имеет только Минфин), право проводить камеральные и выездные налоговые проверки, затребовать необходимые документы, проводить осмотры и инвентаризации. В отношении инвентаризации Минфином должен быть утвержден соответствующий порядок.

     За  налоговыми органами остается право  принимать решения по результатам  проверок, причем, формы всех документов, необходимых для законного проведения проверок, ФНС вправе утверждать сама. Не лишаются налоговые органы права  требовать от налогоплательщиков уплаты недоимки и пеней, а также права взыскивать с них эти суммы. Формы необходимых для этого документов ФНС будет разрабатывать также сама.

     В полном объеме остается и регистрационная  функция (постановка на налоговый учет и ведение реестра налогоплательщиков). Для этого ФНС дано право утверждать формы заявлений и уведомлений о постановке на налоговый учет.

     Более того, у ФНС появятся и новые  функции. Помимо уже упоминавшихся  функций уполномоченного органа в делах о банкротстве, ФНС  в соответствии с постановлением Правительства РФ от 05.07.04 г. № 338 «О мерах по реализации закона “О лотереях”» вправе:

     – выдавать разрешения на проведение всероссийских лотерей;

     – рассматривать уведомления о проведении лотерей;

     – вести государственные реестры лотерей;

     – контролировать проведение лотерей, в том числе целевое использование выручки от них.

     Реформирование  как самих налоговых органов, так и налоговой системы в  целом предполагает не только снижение налогового бремени налогоплательщиков, но и отмену неэффективных налогов при одновременном упрощении процедур исполнения налоговых обязательств, равенство в обложении налогоплательщиков, находящихся в одинаковых условиях, а также обязательность уплаты налогов для всех налогоплательщиков.

     Как отмечается в Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2005 году», в 2004 – 2005 гг. налоговая реформа в основном завершится. Уже с 2005 г. базовая ставка ЕСН будет снижена с 35,6 % до 26 %, упрощена шкала ставок, сняты ограничения на доступ к применению регрессии.

      С 2006 г. планируется введение единой пониженной ставки налога на добавленную стоимость в размере 15–16 %; будут пересмотрены и некоторые правила взимания этого налога, касающиеся налогообложения авансовых платежей и возмещения НДС при экспорте и осуществлении капитальных вложений.

     Компенсировать  потери бюджета при этом предполагается за счет повышения уровня налоговых  изъятий в добывающем секторе  экономики через увеличение ставок НДПИ и вывозных таможенных пошлин на нефть, а также индексирование акцизов на винно-водочную и табачную продукцию.

     Укрепление  системы налогового администрирования  и судебной системы, повышение правовой и экономической культуры общества, решение вопросов общего экономического развития государства остаются в  числе наиболее актуальных задач.

     Построение  грамотной системы налогового администрирования  во многом позволит решить основную проблему – обеспечения баланса интересов  государства, с одной стороны, и  налогоплательщиков – с другой, сделает налоговую систему необременительной  для бизнеса. Хотелось бы надеяться, что все проводимые в системе налогового администрирования изменения в конечном счете обеспечат добросовестное исполнение налогоплательщиками своих обязанностей и большее взаимопонимание в вопросах их взаимодействия с налоговыми органами.

       Заключение.

Задача формирования действующей системы налогообложения  является общей для всех развитых стран. Россия в этом смысле не исключение. При этом в российской налоговой  практике проблемы, связанные с заимствуемыми  западными моделями, видами и режимами налогообложения, усугубляются трудностями и недостатками, сохранившимися от прежней системы командно-административного регулирования экономики.

      Основными проблемами, требующими незамедлительного  решения, признаются следующие:

      а) неоправданная усложненность систем налогообложения;

      б) недостаточный уровень налогового администрирования;