Государственное регулирование в сфере туризма

Государственное управление туризмом в Российской Федерации. 
Калинина, Л. Е. 

Калинина, Л. Е.

Государственное управление туризмом в Российской Федерации :Автореферат  диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических  наук

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Развитие и усложнение экономических отношений в обществе требует определенного участия государства в регулировании этих отношений. Одной из перспективных отраслей экономики сегодня признают туризм во всех его формах и видах. Мультипликативный эффект туризма огромный: доход, получаемый от одного туриста, превышает сумму денежных средств, израсходованных им в месте пребывания на покупку услуг и товаров в пределах от 1,2 до 4 раз[1]. Страны, известные как мировые центры туризма, сделали его своей государственной политикой, взяв на себя функции прогнозирования, координирования и контроля.

В Российской Федерации при огромном туристском потенциале практически  отсутствует государственная поддержка  развития туризма. Конкурентоспособность  российских организаций в сфере  туризма напрямую зависит от государственного подхода к этому вопросу, а  взятый Россией курс на вступление во Всемирную торговую организацию  является еще одной причиной для  изменения отношению к туризму. Требуется теоретическое осмысление новых форм и принципов взаимодействия как между органами исполнительной власти различных уровней, так и их взаимодействия с организациями, осуществляющими деятельность в сфере туризма.

Необходимость такого анализа диктуется  возникающими на практике задачами разработки законов и подзаконных актов, направленных на обоснование компетенции  и структуры органов государственного управления туризмом, совершенствование  форм и методов их деятельности, отвечающих требованиям современного этапа общественно-экономического развития.

3

Организация народовластия в Российской Федерации включает в себя трехуровневую  систему органов, состоящую из федеральных  органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления. Каждый уровень власти наделен своей  компетенцией в управлении туризмом, однако полномочия этих органов, наделенных государственно-властными полномочиями таковы, что они не в состоянии  активизировать развитие отрасли и  оказать поддержку субъектам  предпринимательской деятельности.

Развитие туризма предполагает не только представительские функции  государства во внутренних и внешних  отношениях, но игосударственное программирование, контроль, эффективное управление государственным имуществом.

Отсутствие государственного управления туризмом привело к потере такой  важной его составляющей, как социальная сторона. Развитие видов туризма, не связанных с получением высоких  доходов, без использования организационных  методов невозможно.

Приходится констатировать, что  степень разработанности законодательства о туризме не отвечает современным  требованиям: действующие принципы государственного управления устарели, и не учитываются в практической деятельности. Органы власти всех уровней  на практике выполняют только представительские  и рекламные функции, что не позволяет  в должной мере участвовать им в общественных отношениях, складывающихся в сфере туризма.

Разрешению указанных административно-правовых проблем и посвящена данная работа.

Степень разработанности  темы исследования. Проблематика государственного управления в сфере туризма в рамках науки административного права в советское время не разрабатывалась совсем, так как туризм рассматривался только как социальная составляющая общественных отношений.

4

Общие вопросы государственного управления исследовались такими авторами как  А.П. Алехин, П.Т. Василенков, Е.П. Губин, А.А. Кармолицкий, ЮМ. Козлов, Б.М. Лазарев, М.И. Пискотин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, В.А. Юсупов и др. Вопросы административно-правового статуса органов исполнительной власти в сфере туризма разрабатываются такими авторами как Н.И. Волошин, Е.Л. Писаревский.

Вместе с тем, системных исследований, направленных на разработку общего учения о государственном управлении туризмом на сегодняшний день практически  нет.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является теоретическое обоснование правовых основ государственного управления туризмом, определение системы и компетенции органов, осуществляющих государственное управление туризмом, разработка предложений по совершенствованию нормативных актов, устанавливающих компетенцию органов управления туризмом на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

-          исследование понятия и содержания туризма как объекта государственного управления;

-          выявление административно-правовых проблем государственного управления туризмом путем:

а)         обоснования системы принципов государственного управления туризмом, без которых реальное воздействие на экономику, в целом, и туризм, в частности, невозможно;

б)         анализа административно-правового статуса федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

в) изучения административно-правового  статуса субъектов предпринимательской  деятельности в сфере туризма.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является совокупность управленческих правоотношений,

5

возникающих, в сфере туризма. Предметом  исследования выступает система  правовых норм и практика их применения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Исследование вопросов проводилось в рамках административного  права, поэтому деятельность представительных органов государственной власти и местного самоуправления в сфере  туризма подробно не анализировалась, хотя и рассматривалась в работе.

Методология исследования. Методологической основой исследования послужили как общенаучные методы: дедукция, индукция, анализ, синтез, - так и частно-научные методы исследования: историко-правовой. сравнительно-правовой, юридико-догматический, логический в сочетании с системным анализом исследуемых явлений, метод анализа нормативной базы и обобщение практики ее применения. Изучен зарубежный опыт решения аналогичных вопросов.

Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей науки административного права как А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, А.П. Коренев, Н.Ю. Хаманева, В.В. Денисенко, А.Н. Позднышов и др. В работе также использованы труды ученых-юристов по конституционному, гражданскому праву, таких как Л.В. Андреева, С.С. Алексеев, С.С. Занковский, Л.А. Окунькова. П.М. Писаревский, К.Ю. Тотьев.

Эмпирической базой работы является ратифицированные Российской Федерацией международные акты, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные акты различных типов и уровней, включая нормативные акты органов местного самоуправления. В сравнительно-историческом плане исследуются ранее действовавшие на территории Российской Федерации акты СССР и РСФСР. В работе анализируется правоприменительная практика федеральных и региональных органов исполнительной власти,

6

органов местного самоуправления. В  части сравнения исследованию подверглись  нормативные акты таких зарубежных стран как Франция, Испания, Венгрия.

Научная новизна работы состоит в теоретической разработке понимания государственного управления туризмом, в комплексности исследования указанной проблемы. Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.

В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту:

1. Определяется доктринальное значение понятий «туризм», «туристская отрасль», как объектов государственного управления, используя опыт российского и международного правотворчества, российских научных исследований:

-  туризм - это активная деятельность физических лиц, связанная с выездом и пребыванием за пределами их обычной среды на срок не более 12 месяцев с целью, не связанной с получением доходов в месте временного пребывания;

-  туристская деятельность - это предпринимательская деятельность по предоставлению услуг по формированию туров, перемещению, размещению и удовлетворению иных потребностей туристов.

Унификация понятий позволит разрабатывать  государственную политику в сфере  туризма, которая представляет собой  деятельность органов государственной  власти, различных организаций по определению формы, задач и содержания деятельности в сфере туризма.

2. Обосновывается необходимость  разработать систему законодательства  о туризме, как комплексного  института административного и  гражданского права, что позволит  развиваться отрасли в правовых  рамках. Действующее законодательство  в сфере туризма содержится  в нормативно-

7

правовых актах различных отраслей права, что на данном этапе развития российского права исключает  его систематизацию. Полагаем, что  при разработке законодательства должны учитываться две составляющие туризма: экономическая и социальная.

3.       В целях усовершенствования законодательства предлагаем законодательно закрепить следующие принципы государственного управления туризмом: принцип доступности туризма; обеспечения безопасности граждан при занятии туризмом; государственной поддержки туризма; международного сотрудничества; обеспечения баланса интересов населения регионов (территорий) Российской Федерации, туристов, посещающих данные регионы (территории), и субъектов туристской индустрии, направляющих туристов; приоритетной поддержки малого предпринимательства в области туризма; гласности и открытости в разработке, принятии и применении мер по государственному управлению туризмом; охраны природы, исторических и культурных ценностей.

4.       Предлагается внести изменения и дополнения в Федеральный конституционной закон «О Правительстве Российской Федерации»:

- дополнить ст. 14 указанного закона  абзацем 10 «разрабатывает и реализует  государственную политику в сфере  внутреннего и международного  туризма»;

-  изменить абзац 8 ст. 16 «разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта»;

-  дополнить ст. 16 абзацем 9 «разрабатывает и осуществляет меры по развитию социального туризма и санаторно-курортной сферы».

5.       В программах и планах социально-экономического развития необходимо сделать вопросы развития туризма приоритетными на практике. В современной структуре федеральных органов исполнительной власти более сорока из них наделены функциями в сфере туризма.

6.       Необходимо изменить положение федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление в сфере туризма. С

8

теми полномочиями, которыми наделено Федеральное агентство по туризму, его можно ликвидировать, так  как осуществляемые на практике им функции безболезненно можно  передать другим органам исполнительной власти.

Однако, с учетом опыта стран, которые  за короткий срок смогли развить туристскую отрасль (например, Иордания, Франция), предлагается изменить объем и содержание функций Федерального агентства  по туризму, наделить его полномочиями по разработке проектов социально-экономического развития, привлечению инвестиций в  отрасль, реальному управлению государственной  собственностью.

7.      При определении структуры Федерального агентства по туризму должна учитываться комплексность управляемой сферы, то есть должны существовать подразделения, осуществляющие полномочия в социальной составляющей туризма, и подразделения с полномочиями по управлению экономической составляющей туризма.

8.      Необходимо закрепить в федеральном законодательном акте общие вопросы в сфере туризма, которые должны решаться на уровне субъектов РФ. Отсутствие такого закрепления приводит к разобщенности в подходе к развитию туризма на территориях разных субъектов РФ.

9.      Необходимо также установить квалификационные требования в вопросах профессиональных навыков для государственных должностей в органах исполнительной власти субъектов РФ в сфере туризма.

10.       Необходимо оставить государственный надзор над организациями санаторно-курортного комплекса, хотя бы из-за социальной составляющей туризма.

Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой научных основ и актуальных проблем государственного управления в сфере туризма. Изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в дальнейшей разработке теории управления туризмом.

9

Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства и подзаконных актов; наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, они могут найти свое применение в образовательных учреждениях туристского профиля и юридического профиля в процессе преподавания курса административного права.