Государственное регулирование в сфере туризма

Апробация результатов  исследования. Основные положения диссертации изложены в 4 опубликованных работах автора. Материалы исследований используются при проведении учебных занятий в Южном институте менеджмента и в процессе юридического сопровождения деятельности в сфере туризма.

Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого в рамках диссертации научного исследования. Работа включает в себя введение, три главы, состоящие из 7 параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Ею введении обосновывается актуальность предпринятого исследования, его предмет и цели, в краткой форме излагаются полученные в ходе исследования результаты и выносимые на защиту положения.

Первая глава диссертации «Понятие и принципы государственного управления в сфере туризма» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Туризм как объект государственного управления» проводится системный анализ туризма, выявляется его сущность как управляемой государством сферы.

Исследуя понятие «туризм» в  рамках государственного управления, диссертантом рассматриваются его  экономические и социальные особенности, специфика правового регулирования.

10

Предметный состав туризма в  Российской Федерации, в соответствии с Общероссийским классификатором  услуг населению, находится в  четырех группах (жилищно-коммунальные услуги, услуги учреждений культуры, туристские и экскурсионные услуги, медицинские  и санаторно-оздоровительные услуги). Это позволяет говорить о комплексности  рассматриваемой сферы и необходимости  комплексного правового регулирования.

Чтобы туризм, как межотраслевая  сфера экономики, развивался в государстве, являлся хорошим источником доходов бюджетов и стимулом развития определенных регионов, должна быть сформирована государственная политика.

Государственная политика в сфере  туризма - это деятельность органов  государственной власти, различных  организаций по определению формы, задач и содержания деятельности в сфере туризма.

На исполнительную власть ложатся  функции государственного управления, основными из которых являются регулирование, стимулирование и контроль.

Государственное управление туризмом использует такие методы и формы, как: программно-целевое планирование; обеспечение стабильности налоговой  системы; заключение государственных  контрактов; координация экономической  деятельности в туристской сфере; управление государственной собственностью; определение  приоритетов в структурной политике; обеспечение государственной защиты прав и законных интересов равноправных участников гражданского оборота; антимонопольное  регулирование; обеспечение информационного  обслуживания на базе внедрения новых  средств информационной технологии; лицензирование; сертификация; осуществление  государственного надзора.

Используя изложенные выше теоретические  положения, автор формулирует определения  понятий «туризм», «туристская деятельность», а также основные направления  государственной деятельности в  сфере туризма.

11

Во втором параграфе «Принципы государственно-управленческой деятельности в сфере туризма» автор раскрывает общие принципы государственного управления применительно к туризму, а так же делает попытку сформулировать основные отраслевые принципы.

В качестве общих принципов были рассмотрены принципы законности, федерализма  и плановости.

Очень важно придерживаться принципа законности правовых актов в соответствии общепризнанным принципам и международным  нормам, ратифицированным международными договорами Российской Федерации. При  выполнении этого принципа можно  добиться высокой степени воздействия  на общественные процессы.

Принцип федерализма предполагает наличие федеральных органов, осуществляющих функции государственного управления в сфере туризма и аналогичных  органов субъектов РФ. Однако, наличие  последних определяется субъектом  РФ самостоятельно с учетом фактического положения и потенциальных возможностей развития туризма.

Принцип плановости предполагает возможность  стратегического предвидения конкретного  направления общественной жизни.

В результате обобщающего анализа  предлагаются следующие специальные  принципы государственного управления в сфере туризма:

1.   принцип доступности туризма;

2.                      принцип обеспечения безопасности граждан при занятии туризмом;

3.                      принцип государственной поддержки туризма;

4.                      принцип международного сотрудничества в сфере туризма;

5.                      принцип обеспечения баланса интересов населения регионов (территорий) Российской Федерации, туристов, посещающих данные регионы (территории), и субъектов туристской индустрии, направляющих туристов;

12

6.                     принцип приоритетной поддержки малого предпринимательства в области туризма;

7.                     принцип гласности и открытости в разработке, принятии и применении мер по государственному управлению туризмом;

8.                     принцип охраны природы, исторических и культурных ценностей при осуществлении туристской деятельности.

Реализация предложенных принципов  в государственном управлении туризмом позволит устранить односторонний, экономический подход к исследуемой  сфере. Поддержка развития социальной составляющей туризма позволит сократить  смертность населения, увеличить продолжительность  жизни, с одной стороны, и увеличить  занятость населения, развивая туристские территории, с другой стороны.

Развитие въездного туризма  вообще невозможно без государственной  поддержки. А это означает, что  в случае её отсутствия денежные средства иностранных граждан будут стимулировать  экономику других стран, а не Российской Федерации.

Вторая глава «Административно-правовой статус органов, осуществляющих государственное управление в сфере туризма» состоит из трех параграфов.

В данной главе автор не ставил перед собой задачу рассмотрения всех без исключения органов, осуществляющих государственно-властные функции в  сфере туризма. Для исследования были отобраны те органы власти и самоуправления, которые, по мнению диссертанта, непосредственно  участвуют в государственном  управлении туризмом.

Первый параграф «Административно-правовой статус федеральных органов, осуществляющих управление в сфере туризма»состоит из двух пунктов.

В пункте 1.1 «Полномочия Президента РФ и Правительства РФ в сфере туризма» раскрывается участие Президента РФ и Правительства РФ в управлении туризмом.

13

Обзор полномочий Президента РФ и  Правительства РФ по государственному регулированию туризма заставляют задуматься о проблемах, от которых  зависит развитие этой отрасли экономики  в России.

Прежде всего, наблюдается снижение роли управляющего воздействия этих органов власти на туризм. Формально, все функции за ними остались, но фактически в сфере туризма они  не выполняются. Уровень же развития туризма в стране такой, что отрасль  не может конкурировать на международном  уровне и не может занять ведущее  место среди отраслей экономики. Фактически Президент РФ может осуществлять подзаконное правовое регулирование  большинства управленческих вопросов в сфере туризма.

При разработке Указов Президента РФ активное участие принимает Администрация  Президента РФ, но представляется, что  этот орган зачастую дублирует функции  аппарата Правительства РФ при подготовке актов управления.

Снижение роли управляющего воздействия  государства привело к тому, что  нормативно-правовое регулирование  туризма не соответствует современным  требованиям отрасли и тормозит ее развитие. Соответственно, предлагается оптимизация законодательного закрепления  некоторых полномочий Правительства  РФ.

Если говорить о планировании развития отрасли, то отсутствие Федеральной  программы развития туризма в  целом по стране приводит к отсутствию единой политики, которую должны осуществлять все федеральные органы исполнительной власти при координирующей роли Правительства  РФ. Возникает вопрос государственной  поддержки субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере туризма. Нормы современного законодательства не содержат льгот (налоговых, инвестиционных и т.д.) для: таких  субъектов. Автором обоснован вывод  о необходимости разработки и  принятия федеральной программы  развития туризма.

14

В пункте 1.2 «Компетенция и структура  федеральных органов исполнительной власти в сфере туризма» исследуются  проблемы распределения компетенции  в сфере туризма между федеральными органами исполнительной власти и проблемы оптимизации их внутренней структуры.

Автор отмечает, что в Российской Федерации при большом потенциале для развития как въездного так  и внутреннего туризма, до сих  пор нет четкого представления  о государственном участии в  развитии сферы туризма. Функции  по управлению этой отраслью разобщены  между огромным количеством органов  исполнительной власти.

Анализу подверглись компетенция  и структура специализированного  органа исполнительной власти в сфере  туризма - Федерального агентства по туризму. Отправной точкой анализа  является выявление функционального  назначения рассматриваемого органа исполнительной власти.

Федеральное агентство по туризму  выступает в качестве органа с  межотраслевым характером управления, его деятельность связана с управлением  сферой, которая включает в себя различные отрасли экономики. Представляется целесообразной следующая группировка  функций Ростуризма:

1.                     Проведение государственной политики в сфере туризма;

2.                     Информационные функции;

3.                     Управление находящимся в ведении Агентства государственным имуществом;

4.                     Проведение научно-технической политики в сфере туризма;

5.                     Взаимодействие с органами управления туризмом иностранных государств.

Компетенция других федеральных органов  исполнительной власти рассматривалась  только применительно к туризму.

При исследовании диссертант пришел к следующим выводам.

15

Во-первых, из закрепленных за Ростуризмом  функций, реально осуществляются только функции по информационному продвижению  туризма и взаимодействию с туроператорами иностранных государств.

Во-вторых, анализ структуры Ростуризма позволяет говорить о том, что  приоритеты развития туризма находят  отражение только в гостиничной  отрасли. Другие туристские отрасли  разрабатываются в меньшей степени, или не разрабатываются совсем.

В-третьих, в сфере туризма отсутствует  орган, наделенный функциями контроля и надзора, то есть государственное  управление не реализуется в вопросах проверки соблюдения и выполнения нормативно установленных задач и решений (с другой стороны, таких задач  сегодня нет).

В-четвертых, государственное управление туризмом со стороны Ростуризма нуждается  в диверсификации функций данного  органа с целью повышения эффективности  его работы.

Управление туризмом требует кардинально  другого подхода. Автор обосновывает необходимость изменения функций  Федерального агентства по туризму, а также его структуры.

Второй параграф «Административно-правовой статус органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих управление в сфере туризма». Исследование проблем государственного управления туризмом предполагает учет федеративного устройства России, которое предполагает наличие в государстве самостоятельных территориальных образований со своими органами управления и разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

За органами исполнительной власти субъектов РФ следует закрепить  функции оперативного управления туризмом, а за федеральными органами закрепить  контрольно-надзорные полномочия и  полномочия по планированию. При таком  разграничении отсутствует неоправданное

16

дублирование функций, и, в то же время, создается основа для единообразного решения вопросов.

При проведении сравнительного анализа  нормативно-правовых актов органов  власти субъектов РФ, большинство  из которых официально не публикуются, можно выделить следующие группы их функций по государственному управлению туризмом:

1)                    совместное с Российской Федерацией владение, пользование и распоряжение землей в курортных местностях;

2)                    планирование и координация развития туризма;

3)         проведение научно-технической политики в сфере туризма;

4)                    обеспечение безопасности туристов на территории субъекта:

5)                    информационные функции.

Можно выделить следующие особенности  компетенции органов исполнительной власти субъектов по государственному регулированию туризма.

Во-первых, главы исполнительной власти субъектов РФ самостоятельно формируют  систему органов исполнительной власти, осуществляющих государственное  управление туризмом. Однако, при наделении  полномочиями таких органов во многих субъектах происходит дублирование функций между органами исполнительной власти субъекта РФ. Следовательно, при  разработке положений об органах  управления туризмом необходимо более  четко разделять компетенцию  органов.

Во-вторых, государственное регулирование  общих вопросов в сфере туризма  должно осуществляться федеральными органами исполнительной власти. На уровне субъектов  РФ должны остаться вопросы, характерные  для развития туризма конкретного  субъекта РФ.

Анализируя структуру органов  исполнительной власти субъектов РФ в сфере туризма, можно выделить две группы органов.