Органы исполнительной власти как субъекты административно-правовых отношений

 

Тема 1. Органы исполнительной власти как субъекты  административно-правовых отношений.

 

1 Понятие, характерные  черты и определение органа  исполнительной власти

Исполнительная власть как одна из ветвей государственной  власти обладает рядом особенностей, что, безусловно, отражается на характере и определении органа исполнительной власти. Рассмотрим признаки такого органа, а затем сформулируем его определение и кратко охарактеризуем виды органов исполнительной власти для того, чтобы в дальнейшем исследовать принципы организации и деятельности ее органов. Приведем признаки органа исполнительной власти

Орган исполнительной власти: 1) составная часть механизма исполнительной власти; 2) действует в сфере исполнительной власти, а не какой-то другой; 3) выступает  по поручению и от имени Российского государства; 4) осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; 5) обладает собственной компетенцией, имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности.

Таким образом, орган исполнительной власти - составная часть механизма (системы) исполнительной власти; действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства (Российской республики в составе Российской Федерации); осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности.

В определенном объеме в  самой Конституции содержится классификация  органов исполнительной власти. Это: 1) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 2) правительства, советы министров; министерства, комитеты; службы, главные управления, департаменты, администрации, мэрии, отделы и др. (по организационно-правовым формам). В административно-правовой литературе различают органы общей компетенции (правительства, советы министров); органы отраслевой компетенции (министерства, комитеты и др.), органы межотраслевой компетенции (государственные комитеты по статистике, таможенный; по высшему образованию и др.)

Эти органы в свою очередь  делят по порядку детальности: на коллегиальные и единоначальные. К коллегиальным относятся правительства, советы министров, государственные  комитеты, комитеты, единоначальным -- министерства, главные управления, департамент.

В последние годы появилась  и получила развитие такая форма  как федеральная служба: безопасности, по валютному и экспортному контролю; занятости, миграционная и др.

2 Классификация  органов исполнительной власти

По признаку федеративного  устройства органы исполнительной власти делятся: на федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные  министерства, федеральные службы, федеральные агентства и др.); органы исполнительной власти субъектов РФ (правительства, администрации и их обособленные структурные подразделения в субъектах РФ).

По территориальному масштабу деятельности существуют: федеральные  органы исполнительной власти, которые  осуществляют деятельность в масштабе Российской Федерации; территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, которые создаются федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий в масштабе федерального округа, субъекта РФ, муниципального образования; органы исполнительной власти субъектов РФ, которые осуществляют свою деятельность в масштабе субъекта РФ. В зависимости от объема и характера компетенции:

- органы общей компетенции  осуществляют управление всеми  или большинством отраслей и  сфер управления;

- органы межотраслевой (надведомственной) компетенции реализуют конкретные управленческие полномочия для всех или большинства отраслей и сфер управления;

- органы отраслевой  компетенции осуществляют управление  конкретной отраслью управления;

- органы смежной компетенции,  имеющие наряду с отраслевой компетенцией полномочия межотраслевого характера (например, Министерство здравоохранения и социального развития РФ руководит медицинскими учреждениями и осуществляет санитарно-эпидемиологический надзор, который носит надведомственный характер);

- органы внутриотраслевой  компетенции в рамках отрасли  руководят определенными участками  деятельности.

По организационно-правовым формам выделяют следующие органы исполнительной власти: правительства, министерства, государственные комитеты, комитеты, комиссии, службы, надзоры, агентства, администрации, мэрии, инспекции, главные управления, управления, департаменты, центры, отделы и т. д.

По порядку и способу  образования - создаваемые органы исполнительной власти, которые образуются в исполнительно-распорядительном порядке на основе правоприменительного акта (подавляющее большинство органов исполнительной власти), и избираемые, которые образуются на основе прямого или опосредованного волеизъявления.

По порядку разрешения вопросов - единоначальные, в которых подведомственные им вопросы разрешаются единолично руководителем органа (министерство, управление, отдел), и коллегиальные, в которых большинство подведомственных вопросов, наиболее важных, обсуждаются и принимаются коллегиально (Правительство РФ).

По источнику финансирования - бюджетного финансирования – осуществляют деятельность на основе финансовых средств, выделяемых из соответствующего бюджета, и смешанного финансирования – осуществляют деятельность на основе как бюджетных  средств, так и средств, полученных от ведения хозяйственной и иной коммерческой деятельности.

3.  Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации

В Конституции, других федеральных  законах, иных нормативных актах  закреплены наиболее общие принципы, характеризующие каждую без исключения ветвь государственной власти. Это органы законодательной, исполнительной и судебной власти, каждый их которых самостоятелен. Всем эти органам присущи общие начала, вытекающие из духа и буквы Конституции Российской Федерации. Это, прежде всего основополагающие начала -- принципы демократизма, федерализма, частично выборности, разграничения предметов ведения между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, различия в статусе органов законодательной и исполнительной власти, гласности и некоторые другие. Перечисленные принципы в значительной мере характеризуют глубоко демократический и цивилизованный характер Российского государства и в то же время в недостаточной степени отражают специфику принципов организации органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

В соответствии с избранным  нами предметом исследования мы акцентируем  внимание на политико-правовой характеристике принципов и начал, присущих именно органам исполнительной власти.

В административно-правовой литературе имеются различные варианты перечня и трактовки принципов  организации и деятельности органов  исполнительной власти. В некоторых  случаях принципы государственного управления и органов исполнительной власти по существу отождествляются, поскольку нередко не выделяются различия между государственным управлением и исполнительной властью.

Органы исполнительной власти, как федеральные, так и  субъектов Российской Федерации, базируются на значительно более широких  и всеобъемлющих основаниях.

Итак, в систему принципов  построения и деятельности органов  исполнительной власти входят:

· принцип федерализма;

· принцип правового  регулирования (правовой основы) органа исполнительной власти;

· принцип системности  этих органов;

· принцип централизации и децентрализации функций и решения этой проблемы в самой системе;

· принцип дифференциации и фиксирования функций и полномочий;

· принцип законности;

· принцип профессионализма и компетенции;

· принцип гласности;

· принцип чередования  функций и полномочий и передачи одной частью органов исполнительной власти другой её части некоторых своих полномочий;

· принцип взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти с  органами законодательной и судебной власти.

1. Принцип федерализма - это конституционное, широкое и глубокое начало, которое во многом обусловливает характер и специфику всего организационно-правового строения современного Российского государства в целом, а не только органов исполнительной власти. «Элемент федерализма» применительно к. органам исполнительной власти непосредственно закреплен в ряде глав и статей Конституции Российской Федерации. Принцип федерализма как одна из основ построения органов исполнительной власти глубоко и всесторонне сочетается с принципом совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Принцип правового  регулирования (правовой основы) органа исполнительной власти, -- как и вся система исполнительной  власти Российской Федерации,  так и ее отдельные части, и органы требуют соответствующего и эффективного правового регулирования, т. е. наличия правовой основы.

Исходные, фундаментальные  положения на сей счет содержатся в Конституции, текущее, динамичное регулирование, касающееся органов  исполнительной власти, - в федеральных законах, во множестве других нормативно-правовых актов.

3. Принцип системности  органов исполнительной власти -- до принятия нынешней Конституции  Системность органов, в том  числе органов государственного  управления, рассматривалась как некая непреложная, имманентная самому общественно-политическому строю и действовавшей Конституции.

С принятием Конституции  РФ положение несколько изменилось. Теперь термин «система» применительно  к государственным органам так  просто не присваивается. Да и само понятие «система», а, следовательно, явление системности, применяется только по отношению к определенному кругу государственных органов. Например, термин «система» едва ли применим к органам законодательной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку и правовой статус, и наименования, и. порядок образования, и сроки легислатуры у них разные. Каждый законодательный орган имеет свои существенные особенности, что не позволяет говорить об их совокупности как о системе.

4. Принцип централизации и децентрализации. Долгие годы при построении и функционировании органов исполнительной власти основополагающим был пресловутый принцип демократического централизма. В новых условиях и с учетом демонтажа административно-командной системы демократический централизм стал серьезным тормозом на пути коренных социально-экономических и политических преобразований, и новая Конституция отвергла его. Значит ли это, что отказались от элементов централизации и децентрализации, без учета которых не может функционировать ни одно демократическое, правовое и цивилизованное государство? Конечно, нет. Необходимо только при построении и деятельности органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти, использовать разумное и сбалансированное сочетание централизации и децентрализации.

Чтобы эффективно управлять (участвовать в управлении) общественными  процессами (экономическими, политическими, социальными), необходимо, в организации  управления применять элементы, как  централизации, так и децентрализации, что позволит обеспечить в целом эффективность управления органов исполнительной власти.

Принцип централизации  в системе исполнительной власти означает подчиненность нижестоящих  органов вышестоящим исходя из единства системы, руководство нижестоящими органами из единого центра.

Децентрализация означает закрепление в законодательном  порядке предметов ведения и  полномочий за тем или иным органом (видом), которые он (они) должен осуществлять самостоятельно, без вмешательства  со стороны вышестоящих органов. При этом предметы ведения и полномочия не разбросаны па определенным «блокам».

5. Принцип дифференциации  и фиксирования функций и полномочий. Каждый орган исполнительной  власти наделён определёнными,  свойственными только ему полномочиями. И в то же время его компетенция должна быть чётко зафиксирована, закреплена в определённых нормативно-правовых актах. Каждый орган исполнительной власти имеет свой правовой статус, в котором фиксируются задачи, функции, полномочия. Это положение полностью относится к министерствам, государственным комитетам, комитетам, федеральным службам, другим органам исполнительной власти. Фиксирование их функций и полномочий осуществляется в различного вида правовых актах: например, фиксирование функций Правительства -- в Конституции и в Федеральном конституционном законе о Правительстве; функций Конституционного Суда -- в Конституции и в Федеральном конституционном законе о Конституционном Суде; функций министерств -- в Положениях (о Министерстве экономики СЗ РФ. 1995. №36. Ст. 3551; о Министерстве транспорта СЗ РФ. 1997. №24. Ст. 2758; о Федеральной службе занятости и т. д).

6. Принцип профессионализма  и компетентности. Хотя данный  принцип можно считать всеобщим  для любой из подсистем органов  или ветвей государственной власти, для органов исполнительной власти в силу их характера, особенностей, функций, целевого предназначения и других моментов, данный принцип имеет особое значение. Если в целом характеризовать исполнительную (исполнительную и распорядительную) деятельность, то ее условно можно подразделить на три разновидности (уровня).

Первая - это исполнительная деятельность общего характера, общее  руководство и управление, т. е. согласование, направление, объединение, координация  управленческой деятельности. В сущности, по содержанию эта деятельность может быть условно названа правительственной, т. е. это деятельность такого характера, который свойственен Правительству, Совету Министров, Кабинету Министров. Для ее осуществления функционеры, участвующие в правительственной деятельности, а тем более занимающие достаточно заметные должности, должны обладать высоким уровнем профессионализма и компетентности, без которых ни о каком эффективном общем управлении, согласовании действий, акций различных по характеру министерств, госкомитетов, других госорганов не может быть и речи, не говоря уже о направленной в целом на решение общегосударственных задач «штабной» деятельности.