Поняття місцевих рад, як органів самоврядування та їх класифікація

На основі положень ст. 11 Закону можна  стверджувати, що виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі створення) рад мають усі ознаки самостійно структурованих органів місцевого самоврядування. Вони є юридичними особами, наділяються виконавчо-розпорядчими функціями та повноваженнями, від свого імені видають нормативно-правові акти, які є обов'язковими для виконання на території відповідної ради. У своїй діяльності ці органи є відповідальними та підзвітними відповідним радам. При цьому виконавчі органи не можуть здійснювати державно-владні повноваження, оскільки не належать до органів виконавчої влади. З питань здійснення повноважень органів виконавчої влади (делеговані повноваження) виконавчі органи рад підконтрольні відповідним органам виконавчої влади [71,  с. 61-64]

Частина 1 ст. 11 Закону залежно від  чисельності територіальної громади, адміністративно-територіальної одиниці, кількості державних і комунальних підприємств, установ, організацій, розташованих на відповідній території, класифікує виконавчі органи рад на:

• виконавчі комітети, які є колегіальними органами загальної компетенції, що очолюють всю систему виконавчих органів відповідної ради, спрямовують, координують і контролюють їх діяльність. При цьому для здійснення консультативних та обслуговуючих функцій (правового, організаційного, аналітичного, матеріально-технічного забезпечення) з метою реалізації виконавчим комітетом закріплених за ним повноважень створюється апарат. Апарат, у свою чергу, складається з підрозділів (відділів, секторів тощо), діяльність яких спрямована на інструктування, інспектування, підготовку питань на сесію ради та засідання виконавчого комітету, інформаційне забезпечення, здійснення контрольних заходів;
• відділи, управління та інші виконавчі органи ради (департаменти, адміністрації, служби, інспекції, комісії тощо), які створюються радою для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів ради, і є підзвітними та підконтрольними відповідній раді, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної в місті ради.

Проте чинне  законодавство України щодо створення відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради викликає певні зауваження. Зокрема, ст. 1 Закону України «Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх» містить приписи, відповідно до яких міські та районні у містах ради зобов'язані створювати у своїй структурі служби у справах неповнолітніх. На нашу думку, це не зовсім відповідає ідеї місцевого самоврядування, оскільки таким чином Верховна Рада України як державний орган впливає (не завжди з наявністю достатніх підстав) на організацію діяльності органів місцевого самоврядування. Тому подібні норми дозволяють прямий вплив держави на вирішення справ місцевого значення. В умовах реформи місцевого самоврядування це неприпустимо, внаслідок чого існує необхідність у скасуванні таких норм.

Залежно від обсягу та характеру  компетенції всі управління, відділи й інші виконавчі органи можна поділити на галузеві та функціональні.

Галузевими є органи, що створюються  радою для керівництва відповідною  галуззю місцевого управління. Такими є виконавчі органи ради з питань економіки, освіти та науки, охорони здоров'я, соціального захисту населення, охорони праці, охорони навколишнього природного середовища, земельних ресурсів, фізичної культури та спорту, культури, містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства, сім'ї та молоді, неповнолітніх, комунального майна, енергетики, промисловості та зв'язку, інвестиційної політики, розвитку підприємництва, зовнішньоекономічних зв'язків, надзвичайних ситуацій і цивільного захисту тощо.

Функціональними є відділи, управління й інші органи, що здійснюють координаційно-регулюючу або контрольну діяльність. До них належать виконавчі органи ради з питань внутрішньої політики й інформаційно-аналітичної роботи, фінансового забезпечення, координації роботи підприємств торгівлі, громадського харчування та побуту, контролю за дотриманням законодавства про працю, захисту прав споживачів, архівного забезпечення, державної реєстрації, взаємодії з правоохоронними органами, оборонної та мобілізаційної роботи тощо.

Обласні та районні ради є другим рівнем системи місцевих рад і  третьою групою нашої класифікації органів місцевого самоврядування. Як уже зазначалося, становище районних та обласних рад (порівняно із сільськими, селищними та міськими радами) має свою специфіку, яка полягає в представленні ними інтересів не територіальних громад району чи області, а спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ і міст у межах повноважень, визначених Конституцією і законами України, та повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» структура районної, обласної ради складається з таких елементів:

• голова обласної, районної ради, який є основною посадовою особою, що обирається відповідною радою з числа депутатів таємним голосуванням строком на чотири роки (ст. 55 Закону);
• заступник голови районної, обласної ради (ст. 56 Закону);
• президія (колегія), яка є дорадчим органом районної й обласної ради, призначеним для попередньої підготовки узгоджених пропозицій і рекомендацій з питань, що передбачається внести на розгляд ради, та складається з голови, заступника голови відповідної ради, голів постійних комісій ради, уповноважених представників депутатських груп і фракцій (ст. 57 Закону);
• виконавчий апарат, який здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів, сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії та зв'язків із територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування (ст. 58 Закону);
• депутатські групи та фракції;
• постійні комісії ради;
• тимчасові контрольні комісії.

Особливістю структури районних та обласних рад є відсутність власних виконавчих органів. Відповідні повноваження делегуються цими радами районній та обласній державній адміністрації.

Підбиваючи підсумки проведеного  дослідження сучасного вітчизняного та міжнародного законодавства про місцеве самоврядування, можна зазначити, що з метою для чіткого практичного розуміння поняття «Місцеві ради» необхідно сформулювати визначення поняття «орган місцевого самоврядування» – це орган публічної влади, який відповідно до закону, від імені та в інтересах територіальної громади, під власну відповідальність здійснює управління справами місцевого значення в межах Конституції і законів України. Закріпивши на законодавчому рівні це визначення, ми змогли б дати відповідь на питання про те, який зміст включає в себе поняття «орган місцевого самоврядування», що застосовується в Конституції України, Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» та низці інших нормативно-правових актів.

На нашу думку, з метою забезпечення єдиної трактовки правових норм існує  необхідність внесення до ст. 1 Закону змін, якими слід закріпити у визначенні поняття «представницький орган місцевого самоврядування», крім змісту сільських, селищних, міських рад, і зміст районних та обласних рад. Адже як перші, так і другі є органами, що представляють інтереси територіальних громад, тобто є представницькими органами. Різниця полягає лише в тому, що перші є представницькими органами першого рівня (або місцевими представницькими органами), а другі – другого рівня (регіональними представницькими органами).

1.2 Функціональне  призначення місцевих рад в  механізмі держави

Кожна держава реалізує своє основне  соціально-політичне   призначення   через механізм держави   (державний   механізм), під яким в юридичній  літературі здебільшого розуміють систему державних організацій, покликаних здійснювати її завдання та функції. До цієї системи належать насамперед органи державної влади, які у своїй сукупності утворюють апарат держави, через який остання здійснює управління державними справами. Сюди ж належать також державні підприємства, установи та організації, які хоч і не наділені державно-владними повноваженнями зовнішнього характеру, проте здійснюють завдання і функції держави в господарській, соціально-культурній  та   адміністративно-політичній   сферах суспільного життя.

Однак щодо віднесення органів місцевого самоврядування до механізму держави, то сьогодні чимало  вітчизняних  авторів без найменшого вагання стверджують, що органи   місцевого   самоврядування,   мовляв, здійснюють публічну владу територіальної громади, а тому не є елементами державного механізму. Втім такі оцінки, на наше переконання, не є продуктивними не тільки з огляду на потреби вітчизняного державотворення, але й на потреби розвитку явища місцевого самоврядування,  оскільки  надмірна абсолютизація його незалежності від держави перешкоджає утвердженню прагматичної державної політики щодо місцевого та регіонального розвитку. Саме тому не можна не погодитися з М.Пухтинським, який цілком слушно зазначає, що «епоха романтизму, коли багато хто вірив у абсолютну незалежність місцевого самоврядування в Україні, закінчилася ще на першому етапі державотворення»[75].

Тим часом  Конституція України, закріпивши в ст. 5 принцип народного суверенітету, згідно з яким «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ», який здійснює її (владу) «безпосередньо   і   через  органи  державної  влади та органи місцевого самоврядування», в такий спосіб зафіксувала існування в механізмі держави двох відносно відокремлених систем органів публічної влади: системи органів державної влади та системи органів місцевого самоврядування, які покликані здійснювати завдання і функції держави у межах повноважень,  визначених Конституцією і законами України. Проте це не означає, що між ними існує непереборна межа. їх об'єднує насамперед те, що в процесі своєї діяльності вони здійснюють єдину владу, джерелом якої є весь народ [76, с.12-17.]

Та обставина, що органи місцевого самоврядування формально не включені в систему   органів   державної   влади,  жодною мірою не означає їх відокремлення від процесу здійснення державної влади, проявом якого є державне управління. Про це засвідчує хоча б той факт, що Конституція України не містить прямої норми, де було 6 зафіксоване правило, згідно з яким органи місцевого самоврядування  не  входять до системи органів державної влади, як це передбачено, наприклад, у ст. 12 Конституції Російської  Федерації [66, с. 387].   Не   викликає  сумнівів, що у цьому відношенні Основний Закон України є точнішим з огляду на державно-правові реалії.

Не містять  прямих норм щодо включення чи не включення  органів місцевого самоврядування до системи органів державної влади й конституції зарубіжних країн. Навпаки, їх аналіз засвідчує, що в сучасних державах місцеве самоврядування розглядається як компонент державного механізму, який функціонує лише на засадах певної автономії від центральних органів державної влади, а не від держави в цілому. Так, приміром, у конституції Швеції визначено, що правління здійснюється через державний устрій, заснований на представницькій і парламентській системі, а також через комунальне самоврядування, що для відправлення державного управління існують державні та комунальні органи управління [64, с. 701.]. За конституцією Португалії місцеві самоврядні одиниці входять у демократичну організацію держави. При цьому до службовців і посадових осіб місцевої адміністрації застосовується режим державних службовців і посадових осіб без шкоди для їх автономії[65].

Про органічний зв'язок місцевого самоврядування з механізмом здійснення державної влади свідчать, зокрема, положення частини першої ст. 140 Основного Закону, згідно з якою місцеве самоврядування є правом територіальної громади «самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України», а також частини другої статті 19 Конституції, де на органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб в єдиному контексті з органами державної влади покладається конституційний обов'язок «діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». У такий спосіб на органи місцевого самоврядування багато в чому поширюється правовий режим органів державної влади.

Про віднесеність органів місцевого самоврядування до механізму держави свідчить чимало й інших факторів, серед яких найголовнішим є передусім те, що створення органів місцевого самоврядування є насамперед результатом волевиявлення держави, зафіксованого у відповідних нормах Конституції та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а не лише наслідком самоорганізації територіальних громад. Про обов'язковість їх існування в державному механізмі йдеться, зокрема, в частині другій ст. 5 Конституції України, згідно з якою «народ здійснює владу... через органи державної влади та органи місцевого самоврядування», а також в частині третій та четвертій статті 140, де визначено, що «місцеве самоврядування   здійснюється  територіальною громадою... як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи», що «органами місцевого самоврядування,  що  представляють спільні І інтереси територіальних громад сіл, селищ ^та міст, є районні та обласні ради». В такий спосіб  Конституція  не лише  зафіксувала обов'язковість заснування органів місцевого самоврядування, але й, по суті, визначила їх систему.

Суттєвим  є також і те, що остання ж  збігається із системою адміністративно-територіального устрою держави як такої територіальної організації держави, що передбачає поділ її території з метою ефективного здійснення функцій державного управління на відповідні адміністративно-територіальні одиниці. Такий поділ обов'язково супроводжується створенням в них відповідних органів публічної влади, покликаних здійснювати в межах своєї компетенції функції державного управління на місцях, що зумовлено абсолютною неможливістю зосередження всіх повноважень по управлінню державними справами в руках центральних органів. Без створення таких органів адміністративно-територіальний поділ втрачає будь-який сенс[76]

Про зв'язок системи адміністративно-територіального устрою із системою органів державної влади та органів місцевого самоврядування свідчить, зокрема, також і про те, що останні функціонують до тих пір, поки існують відповідні адміністративно-територіальні одиниці. їх ліквідація, реорганізація призводить до ліквідації, реорганізації органів публічної влади.  Нерозривний зв'язок  між  територіальною  організацією держави і системою органів місцевого самоврядування відображений також і в конституціях переважної більшості зарубіжних держав. Отже, сказане засвідчує, що орган місцевого самоврядування є інституцією, яка запроваджена державою, формування якої  доручається   населенню   відповідних адміністративно-територіальних    одиниць, що  відповідає  принципам  демократичної держави. Ось чому факт обрання органів місцевого самоврядування територіальною громадою сам по собі не може бути визначальним при з'ясуванні їх природи.