Правоохранительные органы в системе государственного механизма

В рамках решения задачи борьбы с коррупцией к личностным и профессиональным качествам сотрудников полиции предъявляются повышенные требования. Каждый гражданин Российской Федерации, поступающий на службу в полицию, должен пройти психофизиологическое исследование, тестирование на алкогольную, наркотическую и иную токсическую зависимость, а также испытание в целях проверки его морально-психологических, деловых и иных качеств, необходимых для замещения должности сотрудника полиции.

Законом уточнены организация профессиональной подготовки сотрудников полиции, правовой статус слушателей и преподавательского состава, а также условия привлечения курсантов и слушателей образовательных учреждений высшего профессионального образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел к участию в мероприятиях по охране общественного порядка, обеспечению безопасности граждан и к исполнению других обязанностей полиции.

В целях реализации требований Национальной стратегии противодействия коррупции в части, касающейся борьбы с правовым нигилизмом, установлена периодическая проверка знаний каждым сотрудником полиции  Конституции Российской Федерации и нормативных правовых актов, регулирующих его служебную деятельность, в том числе международных документов.

За ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей сотрудник полиции подлежит увольнению по следующим основаниям: неоднократное нарушение служебной дисциплины при наличии дисциплинарного взыскания, наложение которого осуществлено в письменной форме; прекращение уголовного преследования по нереабилитирующим основаниям; представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на службу в полицию; отчисление из образовательного учреждения высшего профессионального образования; лишение специального звания полиции; прекращение гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства (подданства) другого государства.

Закреплены гарантии сотруднику полиции, избранному (назначенному) в законодательный (представительный) или исполнительный орган государственной власти либо в орган местного самоуправления.

Реформирование системы это без условно необходимая мера в настоящее время, реформирование системы органов внутренних дел была вызвана и скомпромитированна самой системой органов внутренних, которое нашло свое отражение в СМИ, конечно нельзя говорить, что это первостепенное основание для реформирование, но можно сказать обосновано, что многочисленные отрицательные ситуации, в которых участниками выступали сотрудники полиции, породило до этого не хорошее отношение к сотрудникам системы органов внутренних дел.

Не смотря на то, что закон «О полиции» основной своей целью имеет совершенствование системы органов внутренних дел, в данном законе  существует много не точностей требующих в свое время конкретной детализации и способы ее реализации.

§ 2. Пути совершенствования системы органов внутренних дел России в условиях формирования правового государства

Сложившаяся в последние годы в Российской Федерации система обеспечения правопорядка, организации и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, а также их структура не соответствуют новым политическим и экономическим условиям функционирования государства, конституционным принципам федерализма и организации местного самоуправления в Российской Федерации.[57]

Правоохранительные органы выполняют множество избыточных функций, отдельные полномочия правоохранительных органов дублируются органами, осуществляющими контрольные функции (в области потребительского рынка, предпринимательской деятельности, природопользования и других областях). Это приводит, с одной стороны, к созданию дополнительных административных барьеров в экономике, а с другой - к значительным бюджетным расходам.

Законодательство, регулирующее деятельность правоохранительных органов, содержит положения, противоречащие принципам межбюджетных отношений. Многоканальная система бюджетного финансирования полиции в Российской Федерации не позволяет обеспечить финансовую прозрачность ее деятельности, оценить эффективность расходования средств налогоплательщика. Многочисленные льготы и преференции, предоставляемые сотрудникам правоохранительных органов, порождают финансовые обязательства региональных и местных бюджетов, средства на реализацию которых отсутствуют.[58]

Значительный объем выполняемых правоохранительными органами функций не урегулирован процедурно, в связи с чем сохраняется база для административного произвола правоохранительной системы (в настоящее время в законодательстве отсутствуют нормы, регулирующие основания и порядок производимых прокуратурой и иными правоохранительными органами общенадзорных и других проверок деятельности юридических лиц).

Отсутствует достаточно эффективный внешний государственный и общественный контроль за деятельностью правоохранительных органов. В частности, контроль за деятельностью сотрудников полиции осуществляется преимущественно подразделениями службы собственной безопасности, а проверка заявлений и сообщений о правонарушениях, совершенных сотрудниками прокуратуры, проводится самими органами прокуратуры.

С учетом изложенного, реформирование системы правоохранительных органов предлагается осуществить исходя из следующих принципов: повышение уровня открытости правоохранительных органов, их доступности для внешнего государственного и общественного контроля; освобождение от избыточных функций; концентрация усилий на обеспечении защиты личности и общества от преступных посягательств; законодательное закрепление единых подходов к оценке деятельности правоохранительных органов в сфере осуществления уголовного преследования.

Принятые в последнее время изменения в уголовно-процессуальное законодательство, связанные с созданием Следственного комитета Российской Федерации, позволят повысить процессуальную самостоятельность следователя, разграничить функции расследования и надзора за ним. Вместе с тем, реформу в этой сфере необходимо продолжить.

Недопустимо возлагать на следователя задачи борьбы с преступностью и тем самым создавать условия для возникновения обвинительного уклона в его деятельности, ведь именно на стадии предварительного расследования, до приговора суда, следователем принимаются решения, существенно ограничивающие права и свободы граждан. Фактически гражданин подвергается наказанию с момента привлечения его по уголовному делу в качестве подозреваемого или обвиняемого.[59] В этих условиях над следователем не должна довлеть ответственность за состояние преступности в стране. Задача следователя и органов предварительного следствия качественное и быстрое расследование уголовных дел.

Существенная разница в оплате труда следователей различных ведомств приводит к серьезным кадровым проблемам.

Разграничение функций борьбы с преступностью, расследования преступлений, надзора за расследованием преступлений позволит, с одной стороны, потерпевшим, подозреваемым, обвиняемым более эффективно защищать, свои законные права и интересы, апеллируя к различным органам, а с другой - государству иметь полную и объективную картину состояния преступности и эффективности деятельности правоохранительных органов по противодействию преступлениям.

Четкое разграничение полномочий и ответственности всех участников уголовного процесса на досудебной стадии обеспечит их взаимный контроль при осуществлении оперативно-розыскных и процессуальных действий, что затруднит возникновение так называемых заказных уголовных дел, минимизирует возможности необоснованного прекращения уголовных дел, явится существенным шагом на пути устранения причин и условий, порождающих коррупцию и злоупотребления в правоохранительных органах.

Следователь по своему процессуальному статусу, по объему полномочий в отношении соблюдения прав и законных интересов подозреваемых, обвиняемых, потерпевших занимает "серединное" положение между оперативным сотрудником и судьей. Именно в силу этих причин в действующем законодательстве декларируется его процессуальная независимость (следует отметить, что целесообразность процессуальной независимости следователя ни учеными, ни практиками никогда не подвергалась сомнению). Поэтому следователь должен нести ответственность только за объективное и оперативное расследование преступлений. Исходя из этого должны быть, сформулированы показатели эффективности работы следственной службы. Раскрываемость преступлений - основной критерий оценки работы оперативно-розыскных служб.[60] Если установить, что преступление следует считать раскрытым только после изобличения виновного следователем или (что более правильно) признания его таковым судом, у оперативно-розыскных служб появится серьезный стимул для обеспечения качественного оперативного сопровождения следствия.

Изложенное выше потребует изменения процессуальных норм, регулирующих вопросы возбуждения уголовного дела, а также вопросы полномочий и взаимоотношений органа дознания, следователя и прокурора.

Одним из непременных условий реформы системы правоохранительных органов является изменение принципов подхода к определению качественных и количественных критериев эффективности их деятельности. Применительно к ОВД эти критерии можно представить следующим образом. Качественным критерием работы ОВД следует считать прежде всего уровень раскрываемости преступлений, определяемый в конечном итоге после вступления в силу обвинительных приговоров. Качество работы следователя, дознавателя определяется тем, сколько принятых к производству уголовных дел окончено обвинительным заключением, в том числе сколько утверждено прокурором и передано в суд либо прекращено; сколько из вынесенных следователем постановлений о прекращении уголовных дел было впоследствии отменено; сколько следственных действий по уголовным делам признаны незаконными.[61]

Деятельность правоохранительных органов в соответствии с Конституцией Российской Федерации должна быть в первую очередь направлена на защиту жизни и здоровья человека, охрану собственности и общественной безопасности.

В связи с этим требуют пересмотра подходы к организационному построению и функциональному наполнению деятельности правоохранительных органов. Прежде всего, это обусловлено необходимостью четкого разграничения полномочий и ответственности в сфере обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью как "по горизонтали" (между правоохранительными органами), так и "по вертикали" (между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления), устранения существующей негативной практики многоканального финансирования правоохранительных органов.

Кроме того, требуется адекватная законодательная интерпретация конституционного полномочия органов местного самоуправления по охране общественного порядка, а также установление правовых, организационных и финансовых механизмов реализации указанного полномочия.

Учитывая изложенное, целесообразно создать в Российской Федерации федеральную полицию (на базе существующей полиции), национальную гвардию (на базе внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации) и муниципальную полицию.[62]

Сложившаяся в последние годы практика свидетельствует об избыточном, чрезмерно пристальном и заинтересованном внимании, которое полиция уделяет деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Следствием этого явились ослабление профилактической работы по предупреждению преступлений против личности, усиливающееся в обществе чувство незащищенности от преступных посягательств, а также весьма низкий уровень доверия правоохранительным органам в целом. Кроме того, возложение на правоохранительные органы функций, не связанных с защитой прав и свобод граждан, общества и государства от противоправных посягательств, распыляет их силы и средства.

Основной задачей федеральной полиции должна стать охрана личности, общества и государства от преступных посягательств. При этом контроль в экономической сфере должен осуществляться преимущественно налоговыми, финансовыми, таможенными, санитарно-эпидемиологическими и иными специальными органами.[63] И лишь в случае выявления этими органами признаков преступлений экономического, экологического или другого рода вмешательство федеральной полиции станет допустимым и необходимым.

Основными функциями федеральной полиции должны являться: выявление, предупреждение и пресечение преступлений; розыск лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений.

Наряду с этими к функциям федеральной полиции должны быть отнесены: расследование преступлений небольшой и средней тяжести в форме дознания; производство по делам об административных правонарушениях в пределах компетенции, установленной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях; прием, регистрация и проверка заявлений (сообщений) о готовящихся или совершенных преступлениях; возбуждение уголовных дел; обеспечение безопасности дорожного движения; изготовление и выдача основных документов, удостоверяющих личность; организация учета граждан по месту жительства и по месту пребывания и контроль за соблюдением правил этого учета; контроль за оборотом оружия.

Исходя из перечисленных функций должны быть определены и соответствующие полномочия федеральной полиции.

Процедура реализации федеральной полицией отдельных полномочий, в наибольшей степени затрагивающих права и свободы граждан, в целях предоставления гражданам дополнительных гарантий их соблюдения также должна быть детально закреплена законом.[64]

Муниципальная полиция должна представлять собой орган местной администрации, предназначенный для охраны общественного порядка на территории соответствующего муниципального образования.

Руководство деятельностью и финансирование муниципальной полиции должны осуществляться органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Муниципальная полиция не должна быть наделена правом проводить какие-либо проверки, в особенности хозяйственной деятельности юридических лиц и частных предпринимателей.

Основными функциями муниципальной полиции должны являться: обеспечение охраны общественного порядка на улицах, площадях и в других общественных местах на территории муниципального образования; пресечение преступлений, а также административных правонарушений при несении службы по охране общественного порядка.